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【文/許文鴻】

1991年蘇聯(lián)解體，1992年俄羅斯開始從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，在“休克療法”的沖擊下，20世紀90年代俄羅斯社會經(jīng)歷了一系列的動蕩，經(jīng)濟蕭條成為常態(tài)、盧布幣值起伏不定、工廠倒閉、物價飛漲、失業(yè)率高企、貧富分化迅速拉大、社會對立情緒增長、國際地位持續(xù)下降。正是在這種背景下，普京走上了歷史舞臺，正式開啟了俄羅斯歷史上的普京時代。他先后于1999年8月出任總理，2000年出任代總統(tǒng)，同年3月正式當選為俄羅斯總統(tǒng)，2004年連任總統(tǒng)，2008年出任總理，2012年再次出任總統(tǒng)，2018年繼續(xù)連任總統(tǒng)，并于2020年3月10日表達了2024年將參加總統(tǒng)競選的可能性。本文中涉及的普京時代特指從1999年8月普京出任總理開始，到2020年為止，有20多年的時間跨度。

普京執(zhí)政伊始，面臨的是實行“休克療法”失敗后不景氣的經(jīng)濟、經(jīng)歷金融危機沖擊后疲弱的市場、發(fā)生第二次車臣戰(zhàn)爭后動蕩的政局以及遭受1999年莫斯科恐怖爆炸案后不穩(wěn)定的社會，諸多問題使得俄羅斯民眾對轉(zhuǎn)型的期望值降低到了冰點，對改革的信心也喪失殆盡，普通民眾渴望俄羅斯社會盡快恢復穩(wěn)定和秩序，“俄羅斯正處于數(shù)百年來最困難的時期，它首次真正面臨淪為二三流國家的危險”。新的領導人執(zhí)政必須要有新的改革思路和新的發(fā)展理念，即新的領導人要領導俄羅斯人以新的方式生活。在普京執(zhí)政20周年之際，回顧普京領導下的俄羅斯在財政政策的基本脈絡和理念，對中國的財政建設或有裨益。

本文中的財政政策是指廣義的財政政策：既包括財政制度與體制的構建，畢竟普京時代的俄羅斯處在轉(zhuǎn)型時期，在國家基本經(jīng)濟制度構建方面需要部分的調(diào)整；也包括宏觀調(diào)控政策的部分內(nèi)容，畢竟宏觀調(diào)控是財政政策的重要組成部分；還有部分涉及財政社會政策的內(nèi)容，因為財政政策直接涉及民生福利等內(nèi)容。財政政策的本質(zhì)是政府決定用何種方式利用財政資源實現(xiàn)國家在特定時期的戰(zhàn)略目標和發(fā)展任務，這是激發(fā)普通民眾情緒、獲得民眾支持的重要問題。Д.А.古利耶夫(1810~1823年擔任沙俄時期的財政部部長)就曾說：“財政是國家生活的基礎”。具體到普京時代20年共七屆政府的財政政策，就是如何用政府所掌握的財政資源、稅收來源和政府資金來優(yōu)先解決面臨的問題和應對俄羅斯所處的困境。同時，財政政策對政府績效的評估也極為敏感和迅速，是政府執(zhí)政能力的集中體現(xiàn)。

俄羅斯總統(tǒng)普京與被提名總理的聯(lián)邦稅務局長米舒斯京，圖自路透社

一  普京時代歷屆政府財政政策的任務和要點

由于俄羅斯憲法中關于政府權力架構的特殊安排，國防、內(nèi)務和外交等俄政府的強力部門都直接由總統(tǒng)領導，政府總理主要負責經(jīng)濟發(fā)展和社會民生的部門。而在經(jīng)濟發(fā)展的部門中財政部長更是具有重要的地位和影響力。這就意味著在俄羅斯的權力架構中，俄羅斯國家建設的發(fā)展戰(zhàn)略和大政方針主要由總統(tǒng)負責，總理具體負責將總統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略付諸實施。從普京1999年8月9日出任總理到當前的米舒斯京政府，在20年期間俄羅斯先后出現(xiàn)了七屆政府。各屆政府所處的時代背景不同，面臨的任務不同，所秉持的財政理念也略有不同，因此，所采取的措施也各不相同。

（一）1999年8月~2000年5月：普京總理時期

1999年，俄羅斯面臨著國家即將崩潰的局面。由于蘇聯(lián)解體和俄羅斯向市場經(jīng)濟過渡，俄羅斯經(jīng)濟社會都受到巨大沖擊。在俄羅斯國內(nèi)，車臣武裝分裂組織不斷制造事端；國際上，俄羅斯與西方國家陷入對立狀態(tài)，俄羅斯的戰(zhàn)略盟友南聯(lián)盟遭到轟炸。

俄羅斯的經(jīng)濟更是處在深度蕭條的背景下：1997年俄GDP為4 351億美元，1998年降至2 912億美元，同比下降33%；1999年又同比下降28%。按購買力平價計算,俄羅斯排名世界第13位，位居韓國、墨西哥、巴西和印度尼西亞之后。

1999年8月9日，普京臨危受命出任總理。上任伊始，立刻對車臣分離主義勢力采取堅決的打擊。俄羅斯進入戰(zhàn)爭狀態(tài)，開啟了第二次車臣戰(zhàn)爭。普京政府的財政政策也自然以戰(zhàn)爭為中心。在財政困難的條件下，俄預算依賴國際金融機構和西方國家的貸款。2000年國際貨幣基金組織向俄提供6.4億美元的貸款，要求俄羅斯在軍控談判中讓步。普京政府也表達了希望同西方合作的意愿。

在第二次車臣戰(zhàn)爭中，普京的決斷力與葉利欽的搖擺不定形成了鮮明的對比，車臣戰(zhàn)爭中的強硬形象將他塑造成為一個強有力的領導人，可以保障俄羅斯民眾的生活和打擊恐怖主義。經(jīng)過上述事件，普京在俄羅斯民眾中的支持率逐漸上升。1999年8月出任總理時，普京的支持率僅有31%，短短幾個月之后，在2000年1月?lián)未砜偨y(tǒng)之后，支持率已飆升到84%，為普京今后20年的政治生涯奠定了良好基礎。

（二）2000年5月~2004年2月：卡西亞諾夫總理時期

卡西亞諾夫是葉利欽推薦給普京的總理人選，在出任總理之前也曾在普京政府里擔任副總理兼財政部部長。

卡西亞諾夫作為專業(yè)型總理，主要任務是要將普京的穩(wěn)定、強國、富民的治國藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。車臣戰(zhàn)爭和暴恐事件后，國內(nèi)形勢初步穩(wěn)定下來。卡西亞諾夫政府的任務主要是穩(wěn)定國內(nèi)形勢、發(fā)展經(jīng)濟、控制通脹、穩(wěn)定匯率、改善民生，努力為普京的再次連任奠定基礎。

卡西亞諾夫政府在俄羅斯經(jīng)濟和公共部門的許多領域——稅收和財政改革、海關改革、養(yǎng)老金改革、國家基礎設施（能源部門、鐵路）重組——啟動改革并取得了進展。卡西亞諾夫政府期間，俄羅斯的通貨膨脹率有了明顯下降，1999年為36%，2001年降至18%，2003年再降至12%，2004年進一步下降，為11.7%。俄羅斯GDP年均增長6.5%，黃金外匯儲備從330億美元增至870億美元；在國際原油價格每桶20~25美元的情況下保持了預算平衡；貧困人口從2000年的4 200萬降至2004年的2 400萬。同時，經(jīng)濟多元化的政策開始起步。

但是，卡西亞諾夫與普京總統(tǒng)在一系列問題上意見相左。在經(jīng)濟政策上，普京主張高速發(fā)展，而卡西亞諾夫則持更加謹慎的態(tài)度；在如何對待金融寡頭問題上，卡西亞諾夫公開表明反對普京處理尤科斯石油公司的方式。最終，2004年2月，在新的總統(tǒng)大選前，卡西亞諾夫被解除總理職務，這時他離任期屆滿只差兩個月。

（三）2004年3月~2007年9月：弗拉德科夫總理時期

2004年3月5日，離總統(tǒng)大選還有兩周的時候，普京總統(tǒng)任命弗拉德科夫為政府總理。普京連任總統(tǒng)成功后，弗拉德科夫繼續(xù)留任。弗拉德科夫任總理共兩屆，為期3年多。弗拉德科夫曾經(jīng)出任俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易部部長、聯(lián)邦稅務警察局局長。他擔任聯(lián)邦稅務警察局局長期間在打擊企業(yè)逃稅和腐敗方面頗有建樹。增加稅收和進行稅收改革是弗拉德科夫政府的施政重點之一。

普京第二任總統(tǒng)任期的主要期望是：加速經(jīng)濟發(fā)展，吸引投資，使俄羅斯在全球經(jīng)濟一體化中占據(jù)有利位置；全面推行社會改革。同時，由于國際能源價格和大宗商品價格持續(xù)上漲，俄羅斯經(jīng)濟強勁增長。普京總統(tǒng)提出了“保7”和“翻兩番”的目標。要實現(xiàn)這些目標就需要擴大稅收，增加國庫收入。為此，弗拉德科夫政府任期內(nèi)取得了如下成就。

第一，福利貨幣化改革。弗拉德科夫政府以福利貨幣化聞名。最終因福利貨幣化改革工作不力，補償金不能及時到位，導致成千上萬人上街抗議，政府形象再次受到破壞。

第二，稅制改革。首先是增值稅改革。弗拉德科夫政府擬將增值稅由18%降至13%，以此來增強俄羅斯經(jīng)濟的活力，進而避免大規(guī)模的逃稅、避稅現(xiàn)象。但最終普京總統(tǒng)支持了財政部的保守意見，沒有對增值稅率作出變動。其次，提高石油出口稅。俄羅斯當時所執(zhí)行的石油出口稅是10年前原油價格為每桶19美元的稅率標準，而現(xiàn)在已增至平均每桶30美元。再次，縮減統(tǒng)一社會稅。將2005年的統(tǒng)一社會稅從30.4%降至24.15%。此外，弗拉德科夫政府還在行政、教育、健康和住房等領域開展了稅收改革。

第三，加大在民生領域的投入。由于國際能源價格不斷攀升，俄羅斯經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，弗拉德科夫政府提高國有機構工作人員的工資，提高退休金，加大對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和文化等行業(yè)的投入，解決了大量的社會問題。

第四，隨著俄羅斯經(jīng)濟復蘇，大量熱錢開始涌入俄羅斯，最終造成了通貨膨脹。通貨膨脹率在俄羅斯是一個重要的心理數(shù)字。為此，普京多次批評弗拉德科夫政府在降低通脹方面工作不力。在弗拉德科夫政府任期3年半時間里，只有1年半的時間通貨膨脹率保持在10%以下。

第五，在如何使用穩(wěn)定基金問題上，弗拉德科夫主張借助能源出口盈余擴大政府投資，刺激消費，從而帶動生產(chǎn)。該主張招致以庫德林為首的金融政策保守派的反對。弗拉德科夫政府最終采取折中方案：將部分能源出口盈余用于個別大項目的投資，同時，政府設置專門機構對穩(wěn)定基金的投資過程和資金流向?qū)嵤┍O(jiān)督。

弗拉德科夫政府是俄羅斯獨立以來專業(yè)性和技術性色彩都比較強的一屆政府。在弗拉德科夫政府任期3年4個月的時間里，俄羅斯經(jīng)濟連續(xù)以7%的速度增長。也是在他任期內(nèi)，俄羅斯躋身“金磚四國”行列，重新成為國際舞臺上舉足輕重的大國。