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1986年，最高人民法院在六屆人大四次會議工作報告中說：“在經濟活動領域內，一些干部……把法律當成保護本地區局部利益的工具。……如果法院判決本地應償還外地的債務，就不高興，就指責法院‘胳膊肘往外拐’；甚至阻撓法院對一些案件的受理、判決和執行。”這是第一次在國家最高議事議政儀式上提出地方保護主義話題。1988年七屆全國人大一次會議上，以上現象在最高法院的工作報告中被正式稱謂為“地方保護主義”。自1988年開始到2001年的歷年全國人大會上的最高法院工作報告，都批評“地方保護主義”對法院審判、執行的干預。

對當代中國民商事審判進行觀察的西方學者，在審判不公、法官濫用權力的歸因上，亦多認為系出于體制所導致的司法地方保護主義。對于司法地方保護主義的批評，逐漸演化為一種控制性話語形態，成為主導1990年代末啟動司法體制改革以來，直到晚近，對中國司法政治治理進行重構的基本敘事。

從地方保護主義敘事形成迄今三十年，已沉淀出一個可進行感知的較完整圖像，從而使得對地方保護主義話語形態進行評析，成為可經驗檢驗、測證的事件。

本文從地方保護主義發生的制度結構切入，試圖表達和論證以下事實：地方保護主義敘事來自于1990年代初期之前的印象。1992年后，劇烈的變革所產生的制度外部性，使得地方黨委、人大、政府，進行地方保護主義的激勵和所享有的支配力不斷衰退；從當事人的案件收益、尋租成本、搜尋成本以及各項風險量值來分析可清楚的判知，并非地方黨委、人大，而是上級法院，是當事人尋求對案件進行干預的優先選擇，持續三十年的司法地方保護主義敘事遮蔽了該事實。對于司法改革這一總前提的厘清、查勘，是司法改革政策設計再出發的起點。

一、司法地方保護的初始發生條件

“地方保護主義”的語義所指，在三個詞語關系項的背景下獲得界定：⑴“中央—地方”關系內，先地方，后中央；強地方、弱中央；⑵“地方—地方”關系間，一地阻隔、封鎖另一地，以鄰為壑；⑶“條條—塊塊”關系中，作為地方的塊塊利益優先，條條中的上級被抑制。

由于在中國，“中央”和“地方”，基本的指涉為黨委之間的關系，“條條—塊塊”關系中的“塊塊”，指涉為地方黨委、人大、政府，所以這三個詞語關系項，在以法院為討論主題時，具體表現為：⑴縣委/區委—市委/地委—省委—中央，在這一梯級內的地方下級黨委，對于利益獲取，優先于上級黨委，尤其是中央之上；⑵地方黨委、人大、政府將本區域的利益置于同級其他地方所轄區域之上；⑶地方黨委、人大、政府，強調本地政治經濟社會利益，將本地政治、經濟、社會后果的最優結果實現作為至上，排斥本級法院的上級法院、最高法院的規范性要求。

最高法院批評的司法上的“地方保護主義”中的“地方”，顯然非虛空的地理所指，也不是普通百姓手持鐵鍬“暴力抗法”，而是指地方黨委、人大、政府。因此，司法地方保護主義敘事的基本外延，是在前述“地方保護主義”三個詞語關系項的第一、二種的部分形態和第三種形態內。在具體的發生因果上，地方黨委、人大、政府三個機構各自具有不同權力，對地方法院的事務介入，表現方式也不同。以學院內的視角來看，1980年代的司法地方保護主義的發生來主要自于兩個方面：

將以上促生地方保護主義的利益激勵和支配關系，置于歷史時間和社會空間中，在具象的、真實發生的語境內，一一鋪陳開進行分析可見，1980年代和1990年代初期，當時的“司法”和“地方”兩個方面的宏觀、微觀狀況，面對“保護主義”，或無力抗拒，或有其發生根由。

首先，在鄭天翔院長批評地方保護主義的1980年代中后期，經濟背景是所有制結構上，除東部極少量外資成分的企業外，經濟主體的基本形式是國營企業和集體企業。查1986年4月最高法院工作報告擬定時所依據的經濟數據得知，1985年底，全國工業企業46.32萬個，全民所有制的9.37萬個，集體所有制企業36.78萬個，其他所有制占0.17萬個。

最高人民法院第七任院長鄭天翔

地方黨委、政府，作為本地國營經濟的產權管理人、資產的具體代表人，對國有資產負有保值增值的制度義務。在計劃體制“一盤棋”的既定政策，和當時法院干部的業務素養、審判水平下，如果地方黨委、政府對法院審判、執行，不進行實質性的審查關注，反而可能構成玩忽職守。其次，以1980年為界，至1993之前，中央財政與地方財政，由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，實行“劃分收支，分級包干”，實行多種形式的包干體制，因此，地方黨委、政府盡可能留利地方，不讓肥水外流。

其次，因實行單一制經濟主體、管制經濟、票證經濟、單位制，加之人口較少流動等因素，糾紛極少，法院刑事之外的業務基本只以解決婚姻、家事和簡單民事糾紛為主，也并無現代西方將法院作為對行政機關等進行司法審查的制度，法院在政權內的分量極其輕微。以法院為專門的治理機制，而設計區別于政權內其他機關之外的單獨的審判人員任命和人財物體制，意義微小。

再次，除兩個激勵方向和兩個支配手段之外，另曾有兩個背景縱深因素曾對地方保護發揮作用：

1、在鄭天翔院長作報告的1986年，立法和司法解釋的總體規模極為微小，調整商事關系的規范網格極為稀薄，整個民商經濟方面的實體法，除簡陋的57個條款的《經濟合同法》之外，基本空白。

2、計劃經濟年代，物資調撥、資金劃轉等，都由地方政府通過各局、委、辦，依照上級計委下達的計劃統一調度。1985年開始城市經濟體制改革，基本經濟制度正從計劃經濟，向“計劃為主、市場為輔”和“有計劃的商品經濟”過渡，體制處于劇烈的調整時期。地方政府在管理經濟社會事務時，方式、手段上，進退失據。如對于銀行貸款無法收回，1987年前，多是銀行與主管局委，通過行政手段扣款解決。當異地法院以借款為案由介入收貸，尚未試點體制改革的地方政府會認為這是反制度行為。