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中國城市化的“最初的信用”

中國城市化模式的大突破，始于20世紀80年代后期。當時，依靠農業部門為中國的工業化提供積累的模式已難以為繼。深圳、廈門等經濟特區仿效香港,嘗試通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資。

1986年，深圳改變了原有的無償劃撥模式，逐步形成了國有土地流轉市場。1987年12月1日，深圳首次公開拍賣了一個面積為8588m²的地塊，敲響了1949年以來國有土地拍賣的“第一槌”。第二年，憲法修正案在第10條中加入“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，城市土地使用權的流轉獲得了憲法依據(張千帆，2012)。 從此，深圳開創了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是后來廣受詬病的“土地財政”。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，卻將當時規模還很小的土地收入劃給了地方政府，奠定了地方政府走向“土地財政”的制度基礎。

隨著1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍掛（即招標、拍賣、掛牌由賣方決定市場)等一系列制度創新，“土地財政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹的“土地財政”幫助政府以前所未有的速度積累原始資本。城市基礎設施建設不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前(高鐵、機場、行政中心)。

成百上千的城市，日新月異地崛起。無論是城市化速度還是城市化規模，都超過了改革之初最大膽的想象。從人類歷史的角度觀察，這樣的高速增長，只能用驚嘆來描述。

的確，沒有“土地財政”，今天中國經濟的很多問題不會出現，但同樣，也不會有今天中國城市的高速發展。中國城市化偉大成就背后的重要原因，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——“土地財政”?？梢哉f，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話。

為何中國能走這條路？這是因為計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化為政府壟斷土地一級市場創造了條件。1956年，三大改造運動開始，政府通過贖買收購了資本主義工商業擁有的土地所有權，并通過人民公社化運動將農民個人土地轉變為集體土地。

這形成了國有為主、集體與私有土地并存的格局，城市超過90%的土地為國家所有。1975年憲法第5條正式規定：中華人民共和國的生產資料所有制現階段主要有兩種：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制。1982年憲法第10條重申：城市的土地屬于國家所有。

“土地財政”的作用，就是利用市場機制，將這筆隱匿的財富轉化為啟動中國城市化的巨大資本(朱云漢，2012)。

改革開放前后的政策，看似相互對立，實則前后連貫。“不能用改革開放后的歷史時期，否定改革開放前的歷史時期”。臺灣大學政治系教授朱云漢于2012年9月28日在題為《中國大陸興起與全球秩序重組》的講座中指出：

中國完成了一場相當徹底的社會主義革命，因為它把私有財產權，尤其是最重要的土地資本集體化，不是國有就是集體所有。而在這龐大的集體資產中，大部分是國有資產，是中國后來30年快速發展的資本。其他很多國家沒有走這條歷史道路，就很難有這個歷史條件。這是前人留給后來政府的一筆巨額財富。

美國的“土地財政”

“土地財政”并非中國專利。

從美國建國至1862年的近百年間，美國聯邦政府依靠的也是“土地財政”。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中奪得大片土地。當時，聯邦法律規定，創始13州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入最主要的部分。土地出售收入占聯邦政府收入的比重最高達到48%。

關于美國“土地財政”的規模，學界有不同的觀點。王克強、劉紅梅、張璇認為“早期美國的土地財政收入占總財政收入的比重較高，達到了60%多，后來呈現緩慢下降的態勢。進入21世紀，美國的土地財政收入占總財政收入的比重為30%不到，并且變化不大”，整理1820年7月至1842年9月聯邦政府土地拍賣收入情況后得出結論：政府總計收到95351萬美元，占整個聯邦總收入的11%，其中1835年的土地拍賣收入超過當年關稅收入。

對比中國“土地財政”，就可以想象當年美國的“土地財政”規模有多大：即使按10%計算，考慮到聯邦政府以贈予形式注入市場的土地，這也是一筆巨大的財富。比如，聯邦政府規定新州必須將其境內1/36的公共土地用于學校建設和其他小額贈予。對每個鎮的學校土地捐贈起初為81公頃，到1850年加利福尼亞州加入聯邦時擴展為162公頃。

聯邦政府還對各州建立州立大學和農業院校有專門的土地贈予規定。聯邦政府對道路、運河、鐵路，疏浚和提升航運水道，以及灌溉項目的贈予，是其土地捐贈中的最大支出項。通常，一條鐵路建設的全部原始成本可以通過銷售土地來彌補，有些鐵路通過銷售土地幾乎可收回其全部支出(駱祖春，趙奉軍，2012)。而中國的土地收入看似較高，但其中近40%是征地拆遷的成本。

2012年，中國國稅收入為11萬億元，48%就相當于5萬億元，而2012年“土地財政”收入實際不到27萬億元。中國的“土地財政”，即便從20世紀90年代初算起，也不過近30年。而美國從建國伊始，直到1862年《宅地法》(Home Stead Act)規定土地免費轉讓給新移民，前后持續近百年。1862年后，聯邦政府的“土地財政”才逐漸被地方政府的財產稅所代替。

直到今天，聯邦政府仍是美國絕對的“頭號地主”。聯邦政府擁有的土地面積高達263億公頃，約占全部國土面積的30%。聯邦政府擁有82%的內華達州、68%的阿拉斯加州、64%的猶他州、63%的愛達荷州、61%的加利福尼亞州以及將近一半的懷俄明州和俄勒岡州。這些聯邦土地不僅由聯邦政府全權管理，而且也因其聯邦所有權而享受征稅豁免權。