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【文/趙燕菁】

改革就是一系列選擇。但哪個選擇真正改變了歷史，當時并不一定清楚。“土地財政”就是如此。從誕生到形成，它并沒有一項完整的設計。甚至“土地財政”這一概念，也是后來才提出來的。但正是這個來路不清、沒人負責甚至沒有嚴格定義的“土地財政”，前所未有地改變了中國城市的面貌，甚至成為全球經濟成功與問題的根源。

“土地財政”這個術語帶來了理解上的誤區。我們后面會講到兩階段增長模型，根據這一模型，我們可以非常清楚地知道，地方政府的土地收入在第一階段本質上是“金融”，只有完成招商引資后獲得持續性稅收才來到第二階段成為“財政”。

“土地財政”這一模式是否可持續？是改進，還是必須全盤放棄？此乃十分重大的抉擇。但由于“土地財政”被“房價”“腐敗”“泡沫”等敏感的社會話題所綁架，摒棄“土地財政”幾乎成為學術界和輿論界一邊倒的共識。本應客觀、專業的學術討論，演變成了指責“土地財政”的競賽。

好的“學術”，不在于告訴人們眾所周知的“常識”，而在于能解釋眾所不解的“反常”。“土地財政”之所以抗風而立、批而不倒，就在于有著不為學術界所知的內在邏輯。本章試圖以“信用”為主線，重新評價“土地財政”的功過，思考完全拋棄“土地財政”可能帶來的風險，探討改進“土地財政”的可行路徑。

“土地財政”之“功”

信用：城市化的催化劑

城市出現了幾千年，有興有衰，為何到了近代卻突然出現了不可逆轉的“城市化”？絕大多數研究都認為城市化是工業化的結果。這一表面化的解釋妨礙了我們對城市化深層次原因的認識。

城市的特征，就是能提供農村所沒有的公共服務。

公共服務是城市土地價值的唯一來源。城市不動產的價值，說到底，就是其所處區位公共服務的投影。無論城墻還是道路，或是引水工程，公共服務都需要大規模的一次性投資(fixed cost)。在傳統經濟中，一次性投資的獲得主要是通過過去剩余的積累。這就極大地限制了大型公共基礎設施的建設。基礎設施巨大的一次性投資，成為制約城市發展的主要障礙。

突破性的進步，來自近代信用體系的創新。通過信用制度，未來收益可以貼現到當前，使資本的形成方式得以擺脫對過去積累的依賴，轉向預期收益。信用制度為大規模、長周期的基礎設施投資提供了可能。

現代理論傾向于用技術進步解釋經濟增長。事實上，研發活動伴隨人類歷史數千年，但只有在信用制度出現后才獨立出來，成為一種關鍵的因素，這說明沒有信用制度和原始資本，技術創新不過是一次又一次的曇花一現，研發更不可能成為一種獨立存在的生產方式。

其實，如果把基礎設施也視作一種產品，城市化本身就可以看作工業化的一部分——用工業的方法生產基礎設施。這也部分地回答了著名的“李約瑟之問”：“為什么在公元前3世紀到15世紀之間，中國文明在把人類自然知識運用于人的實際需要方面比西方文明有效得多？為什么現代科學……是在地中海和大西洋沿岸發展起來，而不是在中國或亞洲其他任何地方得到發展？”

正是由于現代金融和技術創新同時為工業化與城市化提供了原始資本，兩者才得以相繼啟動。因此，工業化與城市化是共生關系，而非因果關系。

西安：樓盤爛尾九年 復工后開發商稱不能按照原價出售。圖源：視覺中國

只有資本才能為資本做抵押。

信用制度的關鍵是如何獲得“初始信用”。工業化和城市化的啟動，都必須跨越原始資本的臨界門檻。一旦原始資本(基礎設施)積累完成，就會帶來持續性稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環，加速積累。

城市化模式的選擇，說到底就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累模式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠內部積累很難跨越最低的原始資本門檻。強行積累，則可能引發大規模社會動亂。例如，秦朝投資長城、馳道、阿房宮，隋朝投資大運河、東都(洛陽)，都觸發了全國性的動蕩。

因此，早期資本主義的原始資本積累，在很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每個發達國家，都可以追溯其城市化早期階段的“原罪”。

傳統中國社會關系是典型的差序格局，民間信用在很大程度上局限于熟人社會，因此只能是小規模和短周期的。“差序格局”一詞是費孝通先生提出的。費先生認為中國傳統社會的人際格局，如同水面上泛開的漣漪一般，由自己延伸開去，信任程度逐層遞減。

近代中國的大門被打開后，中國不僅沒有完成自身的原始資本積累，反而成為列強積累原始資本的來源地。1949年后，中國重獲完整的稅收主權，但像資本主義國家那樣依靠掠奪實現原始資本積累的外部環境已不復存在。中國選擇了計劃經濟模式(趙燕菁，1999，2000)。

所謂“計劃經濟”，本質上是通過自我輸血，強行完成原始資本積累的一種模式。在計劃經濟條件下，經濟被分為農業和工業兩大類，國家通過工農業產品的剪刀差，不斷將農業部門的積累轉移到工業部門。依靠這種辦法，中國建立起初步的工業基礎，卻再也沒有力量完成城市化的積累。超強的積累窒息了中國經濟，使生產和消費無法實現有效的循環。改革開放前，中國的城市化水平在百分之十幾到百分之二十幾之間。

從歷史上看，春秋末期中國的人口總數為3200萬人，城市人口為509萬人，城市化水平已經達到15.9%；北宋城市化率為20.1%，南宋城市化率為22.4%。梁庚堯估算，“南宋大部分城市人口比例可能在百分之三至百分之十四之間”。吳松弟的估算數字為12%左右。而1978年改革開放前，中國的城市化水平僅為17.9%，基本處于同一數量級。