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/農(nóng)村公共治理/

01農(nóng)村發(fā)展三大主題

中國(guó)的農(nóng)村始終面臨三大主題，不同歷史階段有不同的側(cè)重。第一大主題是要滿足基本生存，我們國(guó)家花了幾十年時(shí)間解決吃飽飯的問(wèn)題。近兩年我國(guó)糧食不斷增產(chǎn)創(chuàng)造新高，總產(chǎn)量已經(jīng)接近7億噸。但在新中國(guó)剛成立時(shí)，我國(guó)的糧食產(chǎn)量只有1.1億噸，直到改革開(kāi)放之后，由于實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到1984年糧食總產(chǎn)量才突破了4億噸，算是基本解決吃飽飯的問(wèn)題。

吃飽飯之后就要謀求農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。八十年代之后，農(nóng)村處處辦工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紅火一時(shí)。到了九十年代，由于市場(chǎng)化的深化，工業(yè)企業(yè)都跑到了城市、工業(yè)園，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落。所以九十年代中后期，農(nóng)民大量進(jìn)城打工，農(nóng)村的人口加速流失，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)變得日益艱難。

有一個(gè)標(biāo)志性的事件是湖北省監(jiān)利縣棋盤(pán)鄉(xiāng)原黨委書(shū)記李昌平在2000年斗膽給國(guó)務(wù)院總理寫(xiě)了一封信，兩年之后他用這個(gè)信的內(nèi)容出了一本書(shū)，叫《我向總理說(shuō)實(shí)話》，核心說(shuō)的是三句話：“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。實(shí)際上它反映了新世紀(jì)前后中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨的深刻困境。當(dāng)時(shí)農(nóng)村發(fā)展停滯不前，城鄉(xiāng)差距拉大，財(cái)政投入嚴(yán)重不足，且糧食產(chǎn)量出現(xiàn)滑坡。

所以從2004年開(kāi)始，中央又開(kāi)始重新發(fā)布指導(dǎo)三農(nóng)工作的一號(hào)文件，直到今年連續(xù)發(fā)了20個(gè)。2003年之后，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了改觀，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)收入差距在2009年之后不斷縮小，糧食連續(xù)20年豐產(chǎn)，近年來(lái)還在屢創(chuàng)新高。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危機(jī)解決了，但是中國(guó)農(nóng)村又面臨著第三個(gè)主題——有效治理問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題在過(guò)去很多人沒(méi)有關(guān)注到，為什么我們課題組會(huì)關(guān)注這樣個(gè)問(wèn)題呢？2015年年初時(shí)，我在水木社區(qū)上看到了這樣一個(gè)帖子，有一位大學(xué)生曬了他的返鄉(xiāng)見(jiàn)聞。他回到家鄉(xiāng)之后非常吃驚地發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村里面房子越蓋越高，但村里環(huán)境變得更糟糕了，水很臟、垃圾遍地，但是老百姓對(duì)這個(gè)現(xiàn)象好像視若無(wú)睹。

這個(gè)帖子引發(fā)了我的思考，因?yàn)槲倚r(shí)候也在農(nóng)村生活過(guò)，當(dāng)時(shí)農(nóng)村雖然很窮，但是生態(tài)環(huán)境很好，綠樹(shù)成蔭，到處是池塘，民風(fēng)純樸，村容整潔。但是現(xiàn)在農(nóng)村變富裕了，住房也變好了，但垃圾遍地、污水橫流，這是挺奇怪的現(xiàn)象。

02集體行動(dòng)是有效公共治理核心

我們課題組對(duì)這個(gè)問(wèn)題研究后提出，中國(guó)的農(nóng)村出現(xiàn)了“發(fā)展悖論”。什么是“發(fā)展悖論”？就是經(jīng)濟(jì)變好了，糧食每年都豐產(chǎn)，農(nóng)民收入也在不斷增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越好、樓房越蓋越高，但是農(nóng)村公共服務(wù)短缺，農(nóng)村的村容環(huán)境臟亂差，農(nóng)村水利等公共設(shè)施普遍廢馳，生態(tài)環(huán)境惡化，我們到農(nóng)村的感受變差了。這種反差實(shí)際上是一種悖論，本質(zhì)上它是一個(gè)公共治理問(wèn)題。

2016年，我們課題組在《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》發(fā)表了一篇論文叫《中國(guó)公共事物治理的危機(jī)與響應(yīng)》，指出中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了治理危機(jī)，必須要想方設(shè)法響應(yīng)它。我們從學(xué)術(shù)的角度認(rèn)為公共事物治理危機(jī)的核心是集體行動(dòng)能力的下降。

集體行動(dòng)是一個(gè)比較學(xué)術(shù)化的詞語(yǔ)，它是一個(gè)西方的舶來(lái)品，從學(xué)術(shù)上來(lái)講就是我們每一個(gè)人都按照個(gè)體理性去做事情，但是形成的結(jié)果確實(shí)集體非理性，個(gè)體理性與集體理性的這種背離被稱為“集體行動(dòng)困境”。如果是私人物品，可以利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置，利用市場(chǎng)機(jī)制配置的特點(diǎn)是每個(gè)人的個(gè)體理性和社會(huì)所希望的結(jié)果相匹配。這里面沒(méi)有集體行動(dòng)困境，它完全自洽，所以亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》揭示了一個(gè)偉大的定律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原理就是每個(gè)人追求個(gè)人利益，最后卻成就了整個(gè)社會(huì)的繁榮。

但是這只是對(duì)于私人物品而言，對(duì)于非私人物品，所有帶有公共性的物品，個(gè)體理性的加總與集體理性通常都會(huì)出現(xiàn)背離。這個(gè)背離有不同的表述，如公地悲劇、囚徒困境、外部性、集體行動(dòng)邏輯等。我在美國(guó)的訪學(xué)導(dǎo)師埃莉諾·奧斯特羅姆一生致力于研究這個(gè)問(wèn)題，研究了50多年取得了巨大成就，她2009年成為了第一位獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的女性。我跟隨她訪學(xué)，進(jìn)一步深入地理解了集體行動(dòng)理論的重要性。集體行動(dòng)是促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展最重要的問(wèn)題之一，如果一個(gè)社會(huì)能夠促成有效的合作，實(shí)現(xiàn)成功的集體行動(dòng)，就能夠解決各種各樣的公共治理問(wèn)題。因此，有效的集體行動(dòng)是有效的公共治理的核心。

我今天要介紹的研究基于清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院做的調(diào)查。清華農(nóng)研院從2012年開(kāi)始，每年暑期都在農(nóng)村開(kāi)展百村調(diào)查。十幾年來(lái)，一共調(diào)查了中國(guó)2200多個(gè)村莊，調(diào)研訪談了45000多個(gè)農(nóng)戶，形成了一個(gè)大型數(shù)據(jù)庫(kù)。這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)有一方面的內(nèi)容是關(guān)于農(nóng)田水利的，也就是灌溉系統(tǒng)的研究。為什么我們會(huì)聚焦灌溉系統(tǒng)呢？因?yàn)楣喔认到y(tǒng)在公共治理研究中非常重要。在奧斯特羅姆50多年的學(xué)術(shù)生涯中，大部分時(shí)間都在研究灌溉治理、水治理。奧斯特羅姆常說(shuō)，“灌溉系統(tǒng)之于制度分析學(xué)者就像果蠅之于生物學(xué)家一樣”。生物學(xué)家利用果蠅來(lái)揭示遺傳基因的奧秘，果蠅是一種非常重要的實(shí)驗(yàn)對(duì)象，基于它的研究成果可以推演到整個(gè)生命科學(xué)。灌溉系統(tǒng)也是這樣，我們可以基于灌溉系統(tǒng)的研究透視人類(lèi)的合作行為。

利用清華農(nóng)研院的數(shù)據(jù)庫(kù)，早在十年前我們就吃驚地發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)民灌溉的方式發(fā)生了巨大變化，而這個(gè)變化之前很少有人注意到。中國(guó)的農(nóng)民長(zhǎng)期利用明渠灌溉澆地，這個(gè)傳統(tǒng)維持了兩千多年的時(shí)間。但是我們收集的數(shù)據(jù)表明，中國(guó)的農(nóng)民現(xiàn)在越來(lái)越不靠明渠灌溉，主要轉(zhuǎn)向抽水灌溉和打井灌溉。抽水灌溉和打井灌溉加起來(lái)已經(jīng)超過(guò)了明渠灌溉的比例。例如，湖北省是中國(guó)的千湖之省、灌溉大省，但是出現(xiàn)了嚴(yán)重的渠道廢除的現(xiàn)象。

中國(guó)的農(nóng)民為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的行為變化？經(jīng)過(guò)很多研究，我們逐漸明白，有很多因素讓農(nóng)民越來(lái)越不合作，導(dǎo)致了農(nóng)村集體行動(dòng)能力下降。這些因素大概分成三組，至少有十個(gè)。

首先自然條件、水土資源的惡化，是農(nóng)民不合作的一個(gè)很重要的自然因素，通常自然條件差，比如人均資源稟賦很小，則不利于人與人的合作。如果資源惡化，不確定性變高，也會(huì)讓人們更加不愿意合作。中國(guó)的水土資源在過(guò)去幾十年不斷惡化，降低了農(nóng)民合作的可能性。

第二組因素是經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，比如勞動(dòng)力大量外流、村莊的老年化、人口結(jié)構(gòu)的變化等。村莊里的老百姓越來(lái)越不靠農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在只有1/3的收入是通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲取，所以農(nóng)民不太在意類(lèi)似灌溉這樣的公共事物。農(nóng)村的貧富差距拉大，對(duì)農(nóng)民的行為形成了深刻影響。例如，湖北的渠道灌溉需要上下游之間相互商量，下游需要請(qǐng)上游配合才能用到灌溉的水資源。但在湖北農(nóng)村的很多地方，大家寧愿自己打井也不愿意找上游的農(nóng)民商量，因?yàn)樯塘烤涂赡鼙痪芙^因而慪氣，所以他們把打的這種井叫“慪氣井”，這就反映了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷帶來(lái)農(nóng)民的不合作。

第三組因素是規(guī)則制度特征，農(nóng)村很多治理趨勢(shì)不利于農(nóng)民合作。例如，在農(nóng)村實(shí)施正式的懲罰比較困難。在我們調(diào)研的上千個(gè)村子中，農(nóng)民普遍不交水費(fèi)，且只有不到25%的村子對(duì)不交水費(fèi)的行為實(shí)行了懲罰。還有一個(gè)很重要的因素是農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)改革，40年前家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，分田到戶；后來(lái)南方的很多省份集體林權(quán)改革，分林到戶、分山到戶；再后來(lái)西北地區(qū)草原家庭承包制，分草到戶。近年來(lái)我國(guó)開(kāi)始水權(quán)試點(diǎn)改革，一些地方試圖分水到戶。自然資源細(xì)分化導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)的碎片化，更加不利于農(nóng)民合作。

基于這些因素可以理解為什么農(nóng)民越來(lái)越不合作，為什么越來(lái)越多農(nóng)民轉(zhuǎn)向自己打井、自己抽水來(lái)解決灌溉，而不選擇和別的農(nóng)民合作來(lái)解決灌溉，也就是集體灌溉衰落這個(gè)現(xiàn)象。

03影響農(nóng)村集體行動(dòng)的因素

在這個(gè)方面我們做了進(jìn)一步研究，其中之一是想理解勞動(dòng)力外流這個(gè)重要變量如何影響灌溉集體行動(dòng)。我們課題組2016年在國(guó)際上發(fā)表了一篇論文，揭示勞動(dòng)力外流對(duì)集體行動(dòng)形成了非常負(fù)面的影響，這是文獻(xiàn)中第一次利用實(shí)證數(shù)據(jù)去證實(shí)勞動(dòng)力外流對(duì)公共事物治理的影響。

研究發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)力外流主要通過(guò)5個(gè)中介變量形成了影響，包括村莊的領(lǐng)導(dǎo)力、村莊歸屬感、資源的依賴程度，村民間的異質(zhì)性和社會(huì)資本。如果我們不考慮中介變量，勞動(dòng)力外流本身確實(shí)對(duì)集體行動(dòng)產(chǎn)生了負(fù)面影響；但是如果把5個(gè)中介變量放進(jìn)去之后，發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)力外流對(duì)灌溉集體行動(dòng)的負(fù)向影響消失了。這就說(shuō)明，勞動(dòng)力外流本身并不必然導(dǎo)致集體行動(dòng)的衰落。我們看到的勞動(dòng)力外流影響了集體行動(dòng)的表象是通過(guò)一系列的中介機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，比如降低了村莊的領(lǐng)導(dǎo)力、農(nóng)民的歸屬感、農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)資源的依賴性，加大了農(nóng)村的異質(zhì)性，削減了農(nóng)村的社會(huì)資本。這個(gè)研究還定量地揭示了到底哪些因素對(duì)于農(nóng)村集體行動(dòng)特別重要。

首先最重要的是領(lǐng)導(dǎo)力，其次是社會(huì)資本，再者是村莊的歸屬感，然后是資源的依賴性，這些因素對(duì)人們的合作行為產(chǎn)生最深刻的影響。所以這些研究讓我們認(rèn)識(shí)到，不能把農(nóng)村問(wèn)題的板子都打在勞動(dòng)力外流上，而且反過(guò)來(lái)有一個(gè)重要含義，即我們有可能通過(guò)干預(yù)這些中介機(jī)制，在勞動(dòng)力繼續(xù)外流的情況下還讓村莊實(shí)現(xiàn)有效的治理。

那么這些辦法是什么呢？

比如，反向供給村莊的領(lǐng)導(dǎo)力：脫貧攻堅(jiān)期間，國(guó)家向農(nóng)村派了300多萬(wàn)駐村工作隊(duì)員，派駐了約50萬(wàn)第一書(shū)記，其實(shí)都是反向注入了領(lǐng)導(dǎo)力。

提高農(nóng)民對(duì)于村莊的歸屬感：現(xiàn)在大力搞組織振興，在農(nóng)村搞黨建組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織就是為了增加農(nóng)民之間的連接，這種連接多了就增加了農(nóng)民對(duì)村莊的歸屬感。

大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)：讓農(nóng)民從土地、農(nóng)業(yè)上獲得更多收入，增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的依賴性。

推進(jìn)農(nóng)村共同富裕：減少貧富分化，也有利于農(nóng)民合作。

促進(jìn)農(nóng)村文化振興：讓農(nóng)村更有凝聚力、向心力，避免社會(huì)資本的進(jìn)一步下降。

正在農(nóng)村做的這些事，都有助于在勞動(dòng)力大規(guī)模外流情況下，增進(jìn)人們的合作也就是集體行動(dòng)，進(jìn)而讓農(nóng)村不至于衰敗，所以我們可以通過(guò)有效治理來(lái)解決農(nóng)村面臨的問(wèn)題。