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“政策-政績-政治”的三維推動(dòng)

經(jīng)過四十余年的改革開放，我國已經(jīng)建立了比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這兩年，國家還在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，要建設(shè)“有效市場(chǎng)，有為政府”。“有效市場(chǎng)”就是要能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，“有為政府”就是要能夠更好發(fā)揮政府作用，加快轉(zhuǎn)變政府職能，用足用好超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

但是，在具體實(shí)踐中“有效市場(chǎng)”與“有為政府”總是交織在一起，時(shí)常發(fā)生市場(chǎng)入侵政府的行為，也會(huì)發(fā)生政府闖入市場(chǎng)的現(xiàn)象。

從上述案例及市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)可知，在西部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展中，基層政府是市場(chǎng)的積極參與主體，常常代替市場(chǎng)主體進(jìn)行選擇，并且為了刺激市場(chǎng)主體投資經(jīng)營，還常舉全縣之力進(jìn)行支持；但是，市場(chǎng)并不會(huì)為基層政府的這種積極“有為”而感動(dòng)，從而改變供需關(guān)系、成本-收益結(jié)構(gòu)等基本的運(yùn)行規(guī)律。

那么，明知產(chǎn)業(yè)發(fā)展90%以上的項(xiàng)目都會(huì)失敗，投資將浪費(fèi)大量的國家和地方財(cái)政資源，那么基層政府為何還要積極招商引資，還是要搞各種項(xiàng)目，甚至動(dòng)則花上億、上十億搞大項(xiàng)目呢？

筆者認(rèn)為，“政策-政績-政治”三維合力推動(dòng)，可能是違背市場(chǎng)規(guī)律操作的重要原因。

中央政策都是從全國出發(fā)的，具有全局、全面的普遍性特點(diǎn)，無法考慮各個(gè)省市資源條件的特殊性，更是無法兼顧到縣鄉(xiāng)的具體資源環(huán)境。因此，縣鄉(xiāng)具體如何落實(shí)中央政策，就存在很大的彈性空間。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，西部各縣鄉(xiāng)都存在具有區(qū)域性特點(diǎn)的資源條件。就在西部地區(qū)的調(diào)查來看，這些資源條件包括自然資源、人力資源和縣鄉(xiāng)干部的認(rèn)知結(jié)構(gòu)資源等。

山坡上種植柑橘樹、李子樹等果樹資料圖來源：新華社

就自然資源而言，西部省份有突出的個(gè)性特點(diǎn)，東中部低海拔地區(qū)的種養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)入高海拔地區(qū)會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不適應(yīng)后果。

就人力資源而言，西部省份人力大多向東中部地區(qū)流出，雖然普通勞動(dòng)力可能并不缺乏，但是缺少技術(shù)、市場(chǎng)銷售等精英式勞動(dòng)力。

最重要的影響因素可能是縣鄉(xiāng)基層干部的認(rèn)知結(jié)構(gòu)。特別是縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，他們是政策轉(zhuǎn)化的“大腦”，直接決定了政策實(shí)踐的類型與方向。

比如西部D鎮(zhèn)所在的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)來自東部某蔬菜生產(chǎn)地區(qū)，他就將產(chǎn)業(yè)扶貧或振興的政策轉(zhuǎn)化為在全縣建立大棚蔬菜生產(chǎn)和區(qū)域性蔬菜集散交易中心，還直接引進(jìn)東部技術(shù)人才以彌補(bǔ)人力資源之不足，但最終因自然資源環(huán)境差異，大棚蔬菜缺乏產(chǎn)出效益而失敗。

那么為何不進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化的充分論證呢？

事實(shí)上，有很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，縣鄉(xiāng)基層政府可能也知道存在比較大的風(fēng)險(xiǎn)，但還是會(huì)毅然決然地進(jìn)行推動(dòng)，其中重要原因在于政績驅(qū)動(dòng)。

縣域工作分為常規(guī)工作和中心工作，做好常規(guī)工作是份內(nèi)的事情，但并不能表現(xiàn)出政績，做好中心工作才有政績顯示度。在縣域競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，要想勝出，就要找到超出一般的大項(xiàng)目。縣鄉(xiāng)基層政府會(huì)將這些大項(xiàng)目作為顯示政績的“亮點(diǎn)”，不惜花重金反復(fù)打造。

縣鄉(xiāng)干部之所以重視政績打造，除了體現(xiàn)個(gè)體價(jià)值以外，主要在于創(chuàng)造個(gè)體晉升的充分條件。縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)有晉升為廳級(jí)干部的期望，副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有晉升為處級(jí)的希望，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)干部則有晉升為副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的欲望等。在晉升錦標(biāo)賽體制中，縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部就會(huì)拼盡全力將亮點(diǎn)做到最亮，即使縣域缺乏支撐大項(xiàng)目的資源條件，也要?jiǎng)?chuàng)造條件，或者越超現(xiàn)實(shí)條件做大項(xiàng)目。

一些縣鄉(xiāng)干部要做政績，在實(shí)踐過程中，會(huì)出現(xiàn)一些阻礙因素，最大的“阻力”就是下級(jí)執(zhí)行不力，因?yàn)樗麄冇X得產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不合理，失敗可能性很大，最終沒有實(shí)際功效，只會(huì)落得勞民傷財(cái)?shù)慕Y(jié)果。

于是，縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部常常使用政治手段來激勵(lì)下級(jí)做好產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。他們將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展上升到全縣的中心工作，上升為重要的政治任務(wù)，迫使下級(jí)必須完成，沒有任何討價(jià)還價(jià)的空間。

一些縣鄉(xiāng)實(shí)施比較嚴(yán)格的監(jiān)督檢查考核，還在縣域內(nèi)搞各種“拉練”、“觀摩”活動(dòng)，將督檢考或比賽結(jié)果與年終績效、“評(píng)優(yōu)表模”掛鉤。有些地方還搞紅黑榜，或者評(píng)選“頭雁”與“蝸牛”等，在全縣干部大會(huì)上，上了紅榜或評(píng)為“頭雁”的作經(jīng)驗(yàn)介紹發(fā)言，上了黑榜或評(píng)為“蝸牛”的作檢討發(fā)言。對(duì)于那些推動(dòng)不力者，紀(jì)委還要介入談話，輕的給予警告處分，嚴(yán)重的給予撤職，甚至移送司法處理。

一套組合拳下來，基層干部只好硬著頭皮將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)下去，也顧不了產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)效益了。

總之，政策轉(zhuǎn)化的縣域偏移、政績顯示的核心驅(qū)動(dòng)與政治任務(wù)的持續(xù)加碼，致使西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了政府代替市場(chǎng)的現(xiàn)象，大量項(xiàng)目嚴(yán)重偏離或違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，最終必然會(huì)失敗。