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（四）土地財政與城市融資的關系

趙文認為，“土地財政”為中國城市化提供了“最初的信用”：“深圳、廈門等經濟特區被迫仿效香港，嘗試通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資。從此開創了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是后來廣受詬病的‘土地財政’”。

趙文觀點的實質是貨幣信用論。該理論認為，信用創造了貨幣，信用就是貨幣。然而，土地和住房之所以能成為銀行抵押貸款的一種資產，并非是因為具有天然的信用，而是因為這是一種降低借貸雙方交易費用的工具。土地之所以能成為銀行借貸的抵押資產，是因為土地是一種耐用品，不容易耗損，其性質容易量度，數量龐大且可分割，且土地具有二級市場。這些性質，使貸款人一旦難以歸還銀行借款，銀行就可以在二級市場上出售抵押的土地，獲得部分回款。土地并非是城市化的最初信用，而是交易費用較低的抵押借貸資產。這種性質使土地具有一定的交易媒介屬性，從而具有部分的貨幣性質，有助于資金的流通。國有土地作為抵押資產，還因為在地方政府的影響和背書下，國有銀行向政府提供高于市場評估價值、低于市場利率的抵押貸款。國有銀行和政府的緊密關系，一方面降低了信貸成本，但另一方面也提高了違約風險。

趙文將土地看做城市化的初始信用，就無法解釋為什么農村土地沒有變成信用。農村土地沒有變成銀行貸款的抵押資產，并非是因為在物理性質上與城市土地有什么區別，而是因為法律不允許農村土地作為抵押資產。趙文觀察到了城市土地作為融資工具，就臆斷認為土地只有在國有化后才能作為融資工具，從而完全忽視了法律對農村土地產權的限制。如果農村土地可以入市，銀行一樣可以授予抵押貸款，集體土地上同樣可以建設城市。

即使我們在理論上接受趙文的信用觀念，土地財政也在過度透支政府的信用。因任期和追求政績等原因，地方政府依靠土地抵押，借新債還舊債，致使債務越來越大，一旦政府違約，政府信用隨即變為負值。這更不利于城市的長期融資。

趙文還把土地財政比做股票，認為是城市化的直接融資手段?！霸谥袊用褓徺I城市的不動產，相當于購買城市的‘股票’。這就解釋了為什么中國的住宅有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現在公共服務帶來的租值，還可以分享未來新增服務帶來的租值！……在這個意義上，‘土地財政’這個詞，存在根本性的誤導——土地收益是融資(股票)，而不是財政收入(稅收)……如果我們理解房價的本質是股價的話，就會知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至，乃是因為房價上升導致全社會信用規模膨脹得比貨幣更快”。

趙文把土地收益看成是股權融資，而實際上，政府建設城市的資金來自于銀行貸款，是一種債權融資。賣地收益只是一種還款來源。政府征地建設城市，并沒有逃離債權融資固有的問題，那就是投資無法變成資產，無法創造收入流為銀行還款，導致政府因資不抵債而破產。同樣的，居民是靠銀行貸款來購買高房價的住房，一旦房價下跌，居民將承擔巨大的銀行債務。趙文將土地收益看作是一種直接融資，致使其回避了征地制度所帶來的巨額債務。

趙文還認為，“土地財政”為人民幣定了一個“錨”，土地成為貨幣基準，當貨幣增發而土地房屋增值時，其他商品的通貨膨脹率就不會提高。趙文的猜想缺乏清楚的論證。貨幣去了開發商那里，投入下次開發，重新回到市場上。藉由信用創造而增加的貨幣數量，怎么不會帶來通脹？是否有通脹，至少要論證市場上流通的住房等產品的數量，以及貨幣在房地產開發行業的流通速度。這種邏輯跳躍讓人不知所云。

趙文的理論致使其推論到，“土地財政”造成了城市房地產價格高，從而導致了貧富差距的分化。但是，城市房價高的因素有很多，包括科技進步，人口聚集，貨幣流向，大城市的人口政策等多種因素。無法簡單的斷定，房價高僅僅是因為“土地財政”。

以貨幣因素為例，貨幣向土地市場涌動，推高土地與住房價格，更可能是因為其他資產的回報率低，貨幣流向收益更高的資產。在經濟下行、制造業利潤下降、證券市場回報率低的情況下，貨幣自然會更多涌向住房和土地市場。地方政府對土地市場的壟斷更加劇了貨幣向土地和住房流動和價格的上漲。

二、歷史的探討：美國歷史上的地方債務危機

如果“土地財政”是一種有效的城市化方式，那么在漫長的人類歷史上一定存在先例。趙文要為“土地財政”尋找歷史依據，宣稱美國也是靠土地財政來為城市融資：“‘土地財政’并非中國專利。從建國至1862年的近百年間，美國聯邦政府依靠的也是‘土地財政’。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中掠得大片土地。當時聯邦法律規定，創始13州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到48%”。

這段描述對美國的歷史介紹并不清楚。首先，美國在19世紀早期的基礎設施建設，主要由州政府依靠授予銀行、運河公司特許經營權，收取運河路通行費(canal toll)、銀行股權紅利(bank stock dividend)以及銀行資本稅、發行債務等方式來融資。財產稅成為一種協調地區利益，歸還債務的還款來源。例如，在1817年，紐約要修建伊利運河（Erie Canal）。其做法是，向運河經過的縣收取專門的“運河稅”（canal tax）作為應對運河運營收益不足時，額外的政府債券還款來源。如果運河的修建使得兩岸的土地價值提高，運河稅也相應增加，政府的債券就有了還款保證。截至1836年，州政府為600個銀行授予法人章程，總計資本4.8億美元，其中州政府投資了至少0.8億。在1790年至1860年間，州政府與地方政府共投資超過4.25億美元用于改進交通，而聯邦政府只花費了0.54億（Wallis, John Joseph, 2005）。趙文所述的美國聯邦政府土地私有化，并沒有為經濟發展提供主要的融資功能。實際上，從1790到1842年，州政府是基礎設施建設和經濟發展的主要推動力量；從1840年代至大蕭條時期，地方政府(local government)是基礎設施投資的主要力量，財產稅是主要的政府資金來源；大蕭條后，聯邦政府的收入稅和州政府的銷售稅成為主要的收入來源 ( Wallis, John Joseph, 2000)。

其次，州政府以土地收益作為抵押資產的貸款，導致了債務危機。在1842年，八個州和佛羅里達破產。例如，在1836年，印第安納州制定了從價財產稅，并以5%的利息發行1千萬美元的債務建設運河及鐵路網絡。有運河及鐵路穿過的縣，其預期的土地價格會提高，相應地也要交納更高的稅收。投資銀行莫里斯銀行(Morris Bank)和新澤西銀行公司承銷了印第安納州的債務。莫里斯銀行答應以分期還款的方式購買州政府的債券。然而，在1839年，莫里斯銀行3百萬美元債務違約。由于州政府依仗莫里斯銀行的分期還款來支付利息及建筑商的費用，莫里斯銀行的違約致使州政府的基建工作停止，土地價格隨之大跌。結果是，至1841年，印第安納州不但沒有建成一條運河或鐵路，還造成了1千2百萬美元的違約（Wallis, John Joseph）。在1842年至1852年期間，11個州進行了憲政改革，要求新發行的債務必須對應新的稅，以保證還款，并且要求廢除政府授予特許經營權的權力，轉向企業法人的全面開放準入（Wallis, John Joseph, 2005）。以土地增值收益作為還款來源面臨巨大的風險。一旦土地價格下跌，建設項目會停止且地方政府面臨破產危機。

三、關于政策建議的探討

（一）蓋保障房是解決城市住房問題的有效思路嗎？

趙文提到伴隨房價上漲，有房者與無房者之間的貧富差距加大。其政策建議是建設廣覆蓋的、先租后售的保障房。這個建議無視住房是一種高風險且交易費用較高的資產，其價格可以漲也可以跌。財富差距只在房價上漲時擴大，一旦房價下跌，大量房屋投資者的財富縮水，財富差距又會縮小。鼓勵所有人買房，是一種不負責任的投資建議。其次，住房問題，在北上廣深等一線城市最為突出，在個別二線城市逐漸抬頭，在廣大三四線城市，房價問題并不嚴重，在農村地區更是有大量閑置的房屋。在三四線城市和農村地區，房價問題哪里有趙文所認為的那樣嚴重？哪里有建設廣泛的保障房的內在動力？第三，廣覆蓋的保障房依然會帶來社會不公。即使人手一套、面積等同，保障房仍然會因為區位、樓層等因素而有所不同，無法做到對所有人一視同仁。廣覆蓋的保障房僅能做到數量上的平等，但無法在質量上平等，更由于缺乏有效的甄別機制，造成巨大的社會不公和矛盾。第四，建設廣覆蓋的保障房，需要解決資金來源的問題。如果繼續依靠土地財政，只會帶來更嚴重的地方債務。

更何況，大城市的問題不是住房總量不足，而是在半計劃半市場的經濟體制下，城市土地和住房的供給無法滿足大城市增加的住房需求。這些約束包括：

其一，城市的住房面積，受制于規劃要求的住宅用地面積、容積率的制約，供應太少。以北京為例，根據《北京市城市建設節約用地標準》（2009），許多居住用地的容積率限制在2.8以下，在文物保護和大學等區域則更低。其背后的規劃理念認為，人們喜愛陽光勝于低房價，卻不考慮享受陽光的成本，極大地限制了住房供給的增加。

其二，宅基地等集體建設用地，不能進入市場。我國的法律制度不允許集體建設用地入市開發房地產，也不允許宅基地上面的住房出售給城市居民。這種種制度約束，導致本來可以大量增加的住房供給，要么變為得不到法律保護的“小產權房”，要么閑置而無法得以有效利用。正是法律制度對土地住房市場的限制，致使大量農村建設用地無法轉化為住房供給。

其三，用途管制限制了農用地變為城鄉建設用地。幾個大城市規劃的建設用地指標，遠遠落后于實際需求。以北京為例，規劃到2020年城鄉建設用地面積是2860平方公里，只占北京全部土地面積的17.4%，而同期城鎮工礦用地1970平方公里，耕地保有量是2147平方公里。2015年,上海市建設用地就已經達到3145平方公里，但是，上海市規劃到2040年建設用地不超過3200平方公里，25年后只比2015年增加55平方公里。在北京上海這樣的大城市，大量土地被規劃用于工礦用地和耕地而不用于建設，極大地限制了住房的供給。

上述三個原因，恰說明了我國的土地和住房市場受制于高度的規劃管制，不是一個充分發展的市場。受制于重重管制，市場不能充分運作，致使供給遲遲跟不上需求的增加。

趙文一方面擔心房價高，許多城市居民買不到房產，另一方面卻又不愿意通過集體土地入市增加住房供給。這種自相矛盾，正反映了管制者在半計劃半市場的體制下，面對規劃計劃導致的供給不足問題時，想到的解決辦法，不是進一步消除計劃并擴大市場配置資源的能力，而是相反要求更多的計劃，回到政府為所有人生產和提供產品的老路上去。在根深蒂固的計劃經濟理念的指引下，既有政策的制定者和執行者往往難以跳出多年的思維慣性，繼續堅持自己多年執行的政策，從而在逐漸走向計劃經濟的道路。

趙文所隱含的計劃管制理論，恰恰是導致農民無法將土地房屋等財產，變為其收入的原因。受制于集體土地入市和用途管制的限制，農民的土地和房屋，不被準許進入土地和住房市場，原有的住房資產無法轉化為農民進城的資本。城里的居民可以通過住房的置換，先購買一套小房子，房價上漲后再換更大的房子，但是農村居民卻無法借助房價上漲來置換城市里的房子。解決的辦法，不是限制所謂的“小產權房”入市，而是應該更進一步放開集體土地和房屋入市，讓更多農民分享城市化的成果。在偏遠地區可以通過地票市場為農民的產權分享城市化收益提供渠道。趙文舍棄市場化解決問題的思路，卻擁抱諸如建設“廣覆蓋”的廉租房的思路，不但放棄了大量可以供應的土地資源，而且降低了農民提高收入的機會，在財政上更是無法實現。

（二）廉租房先租后售是解決租房問題的有效道路嗎？

趙文認為，要讓沒有房產的居民，通過先租后售廉租房的方式擁有房產，從而享受到房價上升的好處，以避免貧富差距擴大。這里的前提假設是，住房對家庭而言是最好的投資選擇。但是，為什么家庭不能在住房租賃市場上租用商品房，而將收入用于購買其他投資品呢？趙文又如何能判斷，住房的漲價速度和風險，會比其他投資品更適宜于所有的老百姓呢？為什么家庭不能獲得20年、30年、50年的租房使用權，而一定要去購買一套住房呢？如果住房僅要滿足居民居住用途的需求，住房的長期租約就可以滿足這個需求。居民要享受住房這種產品，只需要獲得住房的使用權，不需要獲得房屋的所有權。而如果要讓所有居民分享到房價上漲的收益，就需要假設住房在任何時期都是一項利于所有居民的投資品，但這個假設是立不成立的。

實際上，趙文的先租后售方案，不過是住房市場的一種合約安排。這種安排，與從銀行借款的合約安排具有相同的收入流。購房者以低首付乃至零首付從銀行借款，每個月還房貸，到期后擁有房屋完整的所有權，與趙文提出的“先租后售”具有同樣的收入流。但是，住房市場上提供了更為多樣的產權與合約安排。合約安排越多樣，交易費用就越低，居民的選擇面越大，實際收入就會越高。房市調控政策對零首付，以及貸款額度和期限的限制，表面上降低了統計上的平均房價，但實際上提高了購房者的首付款和租金，變相提高了房價，降低了購房者的收入。因此，重要的不是由政府提供“先租后售”的廉租房，而是擴大住房合約安排的空間。政府應允許以多種期限（例如20年、99年、300年）、多種產權轉讓方式（先租后售、只租不收、只售不租等）、多種收益權方式（住宅合作社、股權加租金、租賃、購買）、多種融資方式（首付貸、零首付、高杠桿）等來轉讓住房產權。市場上曾經出現的多種形式的住房租賃與金融合約，正是幫助居民應對于高房價的多種解決方案。