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（本文提出了一個非常有趣的問題，在過去，競爭性地方政府被認為對中國過去幾十年經濟高速增長有巨大的助力，而隨著經濟形勢的變化，這一模型將趨于崩解，由于競爭的負面影響超過了正面，“十三五”規劃提出區域協調、人地掛鉤、差別化考核等新的調控目的和手段，透露出國家將加強宏觀調控的趨勢，競爭格局開始崩解。而這也預示著國內城市間的競爭將相對減弱，形成更明確的分工體系。本文的一些論證可能尚未達到最嚴謹，但無疑提出一個對未來中國發展道路的有趣的預測，值得展開爭論。）

“兩會”結束，“十三五”出臺，眾說紛紜。除了說出來的話，比如醫保、社保、環保、溫飽這些熱點話題，我們還要去看那些藏在種種舉動之下而沒有說出來的話。作為一個城市研究者，我從“兩會”前后的只言片語和種種跡象里觀察到的，是一次央地關系方面的悄無聲息卻影響深遠的轉向——“地方政府競爭”模型的崩解，和國家宏觀調控力度的加強。在這個轉向下，各個城市或許都要重新思索自身的定位和發展路徑。

一、“地方政府競爭”模型是什么？

中國過去幾十年的連續高速增長是一個經濟奇跡，一再超出了傳統理論的預期，經濟學家們不得不提出種種新理論試圖去解釋中國的經濟發展，其中，張五常在《中國的經濟制度》（2009）一書中提出的“地方政府競爭”模型，是我覺得最有說服力的解釋之一。

在很多人比如曾經的我眼中，“政府”是一個整體：要么“政府”又做了多少大好事，要么有問題怪“政府”。事實上并非如此，我們的政府是一個龐大的代理人集群，內部又有復雜的關系：縱向有國-省-市-縣-鄉的劃分，橫向有各個部門的條條劃分，也有各個地區的塊塊劃分。

中國政府的縱向層級 來源：戴維·艾爾文，中英中小企業扶持政策體系項目

“地方政府競爭”模型，就是從政府內部關系衍生出的經濟增長模式，它依托幾個基本原理和假設：

原理一：上下級政府間的承包關系

如果你有一大塊土地，你自己種不過來，怎么辦？很自然的選擇就是雇一批人來，各自承包一小塊替你種。當然，為了讓雇工們更有積極性，不妨制定一些考評標準：能者多勞，去管理更大片的地；不能者下，交不上租的就換人。

1994年的“分稅制改革”，讓中央政府從地方稅收中拿去了大頭，但是相應的，給了各地方一定的自主權去自謀生計。2004年，省級以下地方政府的財權只有余下不到17%的水平，卻負擔80%的民生和絕大部分公共事務的支出。由于“支出責任”的過度分散化，逼得地方政府不得不把自己變成“企業”去賺錢（吳曉波）。

我們的上下級政府就是這樣的“承包”關系，或者叫做“授權性分權”。

相比之下，美國、德國等地方自治更明顯的國家，地方都是民選官員，政府直接對下負責而不太對上負責，可以說大家都是自耕農，上級政府僅僅相當于一個農民聯合會，無法對下級政府職能作出太多的干涉，各自行使各自的法定責權，這叫“制度性分權”。

原理二：地方政府之間的競爭關系

相鄰的幾個縣之間是什么關系？城市規劃課的標準答案大概是區域合作關系，然而實際答案只有——競爭關系。同一轄區內的幾個平級政府有太多要競爭的東西：升遷機會要爭，官員要在有限的時間里做出政績；計劃項目要爭，本市規劃的電廠、鋼廠、高鐵站，具體落誰家可是大不相同。最好例子當然是“大內斗省”江蘇：省里的南北之間要競爭，蘇南幾個市之間要競爭，蘇州市下轄幾個縣之間也要競爭（經濟領域爭出的火星子還蔓延到了其他領域，不表）。

不在同一轄區之內呢？也在競爭。政策帽子要爭，你有歷史名城，我也要是，你有國家級新區，我也要有；區域定位要爭，你要做東北亞XX中心，不好意思我先占了這個坑；外商投資要爭，幾乎每個地方都喊出了“筑巢引鳳”的口號，爭當梧桐樹枝。比如一個外商要在遼寧與貴州之間考察內陸代工廠選址，那么此刻哪怕我們地緣上八竿子打不著，此刻也要掰一掰手腕。

原理三：市縣級政府高度的經濟自主權

《中國的經濟制度》里說，“經濟權力愈大，地區競爭愈激烈。今天的中國，主要的經濟權力不在村，不在鎮，不在市，不在省，也不在北京，而是在縣的手上。理由是：決定使用土地的權力落在縣之手。”

基于這種自主性的認知，很多學者認為中國地方政府具有企業的性質，并且把過往用于企業的種種理論引介到城市發展中來，包括戰略定位、戰略規劃、競爭策略等等。城市經營”，也就是把城市當做一個企業，把政府特別是其主要領導當做企業經營者，在2000年代逐步成為一種廣泛的理念。作為這種理念的實踐者，也涌現出了一批“能人”、“明星官員”、“拆遷市長”。

規劃建設城市，能不能像玩游戲一樣隨心所欲？ 來源：城市島嶼3

在土地使用方面，市縣政府擁有高度的決定權，并且在這些年的發展中探索出了讓人嘆為觀止的利用方式：在土地一級市場賣地，直接收益；進行債務抵押、投融資；作為招商引資的手段，相對于國外政府調節稅賦以引資，我國政府調節地價、修改規劃遠比調節稅賦方便。比如現在的工業用地價格幾乎低到商住用地的十分之一，實際成了對工業企業的補貼。以及，地方政府可以站在企業的同一側，幫助修改規劃用地的性質、容積率和限高等等，以迎合想要獲得的項目。

除了土地使用，招商引資也是縣市級政府的任務，更一度成為了各地的工作重點：各級領導集體出行，聲勢浩大地到目的地城市推薦自己的資源和項目的“招商會”；長期在外地設置辦事處的“駐點招商”；乃至某些地區比較極端的，將指標攤派到所有政府部門“任務招商”。

以上三者，市縣級政府高度經濟自主權、上下級政府的承包關系與地方政府間的競爭關系，共同構成了“地方政府競爭”的理論模型。