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二、競爭性的地方政府

中國經濟中第二個重要的制度現象是競爭性地方政府，這是學術界廣為承認的，并得到了相當程度的分析，形成了不同的理論。史正富教授曾經寫過一本著作叫《超常增長：1979-2049年的中國經濟》，他提出，中國特色社會主義市場經濟是三維市場經濟。[4]

什么是三維呢？它講的是市場經濟當中的行為主體，我們有競爭性企業，有地方政府，還有中央政府。在亞當·斯密的筆下，經濟當中的行為主體只有企業，所以叫一維市場經濟。后來，凱恩斯認識到中央國家也必須成為行為主體，承擔投資即創造有效需求的責任，市場經濟由此成為兩維的。在中國經濟中，又多了一個競爭性地方政府，因而是三維市場經濟。

（一）中央與地方財政關系的調整與作為社會主義市場經濟主體的地方政府的出現

地方政府成為經濟主體也是從改革之初就出現的。在改革伊始，有一個重要的制度安排，就是中央和地方財政關系的調整，當時稱作“大包干制度”，還有一個很形象的說法，即“分灶吃飯”。

當時中央和地方就財稅等收入的分配達成了一個協議，各個省的協議都不太一樣。在那以前，地方的所有盈余都要上交國庫，現在允許地方按照其和中央談判的某個比例保留。這當然極大地刺激了地方政府的積極性，而且地方經濟發展得越好，它可能拿到的越多。這個制度在80年代流行起來，并起到了很大作用。一些省如廣東很快富裕起來。

邁入90年代，這個制度的弊端開始暴露。政治學家王紹光教授，當時跟胡鞍鋼教授寫了一本很有名的書叫《中國國家能力報告》，計算了中國國家能力，這個指標計算的是當時中央的稅收占GDP的比例，在80年代這個比例急劇下降，大概下降到只有20%。依據王紹光等人的說法，這個比例已經接近于前南斯拉夫的比例，前南斯拉夫在這個比例下就分裂了，這叫國家能力嚴重下降。

1994年朱镕基總理推行分稅制改革，把這個趨勢扭轉了。盡管分稅制改革和財政包干制度有所區別，但在中央和地方分權這一點上是一致的，新制度依然賦予了地方以很大的自主權，這種自主權歸根結底是地方政府追逐和使用經濟剩余的權力。

在財政包干制度下，地方既有財權又有事權。實行分稅制以后，中央把一些財權回收，但事權留給了地方，這種結構性矛盾最終派生出取得和使用經濟剩余的新方式，其典型表現就是土地財政。

改革開放到今天有一個很大特點，土地是國有的，這是我們區別于西方市場經濟一個非常重要的方面，也是決定我們還是社會主義市場經濟的一個重要因素。但是土地國有不排斥土地可以商品化，在20世紀90年代晚期，我們設計了一個制度，土地是國有的，但地方政府可以將土地有償轉讓和使用，這樣在很大程度上把土地商品化了。伴隨市場經濟的發展，大家可以想象土地價值會有天量級的增值，地方政府通過土地出讓金等形式拿走了其中相當大部分。

中央和地方這種縱向財政關系的調整，直接塑造了地方政府之間橫向的關系，使他們開始相互競爭。這種中央和地方的縱向關系調整以及由此形成的地方政府之間的橫向競爭關系，屬于馬克思意義上的生產關系，因為財政包干也好、分稅制也好，一方面涉及剩余所有權在縱向的再分配，另一方面還直接形塑了新的經濟行為主體，即競爭性地方政府。

地方政府是社會主義市場經濟的內生經濟主體，有它獨特的經濟行為和動機。從方法論的意義來講，這一事實不僅凸顯了中國市場經濟和西方市場經濟的差別，還凸顯了傳統歷史唯物主義（即蘇聯教科書中生產力一元決定論）的不足，因為在這種情況下，政治權力事實上同時構成了生產關系，從而嵌入了經濟基礎。

這個特點和上述三維市場經濟的觀點一道，決定了改革以來中國市場經濟體制的核心特點。拙著《歷史唯物論與馬克思主義經濟學》一書系統地討論了這個問題。在其他文章里，我將這種市場經濟稱作市場經濟3.0，以與19世紀亞當·斯密所構想的自由市場經濟（市場經濟1.0）和20世紀凱恩斯所構想的國家干預的市場經濟（市場經濟2.0）相區別。[5]

（二）關于地方政府競爭行為的幾種理論解釋

承認地方政府是市場經濟的行為主體，意味著我們必須解釋如下問題——應該提出一個什么樣的理論來解釋地方政府的行為和動機模式呢？學經濟學的人都知道，經濟學要解釋經濟當事人的行為和動機。比如資本家追求利潤，工人得到工資，土地所有者要拿地租，如果在這個畫面當中，我們又增添了地方政府，地方政府想要得到什么？它的行為模式又是怎樣的呢？這就決定了研究中國模式的經濟學必須囊括一個關于地方政府的理論，否則就沒有觸及到中國模式的根本特點。

我們可以舉出一些理論，比如說財政聯邦主義理論，這是比較早出現的，后來又有地方政府圍繞GDP進行錦標賽競爭的理論。這些理論當然都有它的貢獻，比如說財政聯邦主義，它試圖解釋為什么中國容易開展分權式的改革，而蘇聯很困難。中國跟蘇聯確實不一樣，中央和地方的關系一直是比較有彈性的，不是那么死板。地方始終有某種自主性權力。

這種自主性權力甚至可以追溯到1949年以前。國共兩軍打仗，共產黨軍隊老贏，國民黨老敗。除了純粹軍事的原因外，還有制度的原因。周恩來同志曾經風趣的說，“我們這個指揮部可能是世界上最小的指揮部，一不發人，二不發槍，三不發糧，只是天天發電報，就把國民黨打敗了”。