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四

2023年自然資源部通過衛片向地方反饋耕地違法占用圖斑，要求地方限期清理，并對地方消除圖斑進度排名，對排名靠后的地方進行通報和約談。

消除圖斑就是將違法占用耕地恢復。得益于技術進步，衛片可以發現哪怕10平方米耕地的被占用，并形成需要整改的問題圖斑。

從我們調研來看，一個普通鄉鎮，2023年需要整理的問題圖斑就有數百上千個，鄉鎮必須要在限期內（通常為三個月）整改完畢，這個過程中，上級部門對地方整改進度進行排名，整改進度排名可以包括消除圖斑比例和恢復耕地面積的比例。

衛片執法產生的問題在于，衛片形成的問題圖斑本身可能存在問題，包括但不限于的以下情況：三調不準確，其他部門有政策，衛片誤判，以及各種復雜情況，等等，存在問題的問題圖斑比例不高，數量卻不少且很多都是相當麻煩無解的問題。

比如，將本來是幾十年水塘誤判為耕地，要求恢復耕地，將之前的林地誤判為耕地，以及更普遍將宅基地誤判為耕地，等等。此外，有一些土地因為村民都已搬下山，無人種植，耕地上種果樹還有收成，卻也要恢復耕地，砍果樹后無人種地，只能長草。

施工人員在進行高標準農田建設施工。資料圖：新華社

理論上，地方發現問題圖斑存在問題時，可以向自然資源部門反饋情況，進行更正。問題是，上級部門為防止地方說謊，對地方有苛刻的舉證要求，且上級部門審核時間長，有的甚至要有半年時間，而上級要求地方消除問題圖斑的期限只有三個月時間，地方為圖省事及避免排名靠后，往往就以圖斑為依據，無論是否誤判，一律硬性恢復耕地，并因此產生出大量矛盾。

因為產生了大量矛盾，自然資源部不得不在2023年12月23日再次下發通知，明確衛片不是執法依據，而只是問題線索。是問題線索，就需要通過對線索進行核實，確定是否確實存在違法占用耕地的事實。

現在的問題依然存在，核心是，衛片圖斑提供的線索應當由誰來核實情況，承擔舉證責任。目前的情況仍然是，上級部門下發問題圖斑，由地方承擔舉證責任，即問題圖斑有問題，由地方舉證，比如拍照，上傳各種證明文件，再由上級部門核實，確實存在問題即銷號。

現在的問題是，既然問題圖斑只是線索，所有問題線索都應當由相關部門來核實是否存在違法占用耕地的事實，這個核實責任應當首先是上級主管部門而非地方與基層政府。現在由地方對問題線索進行舉證以銷號的辦法，將本來應當是上級主管部門的責任轉嫁到了地方和基層，尤其轉嫁到了鄉鎮和村，是沒有道理的，不合理的。

進一步，問題圖斑提供線索并由主管部門核實以后，就應當由主管部門來執法，對違法主體進行處罰，要求違法主體恢復耕地。現在的實際情況卻是，上級主管部門不僅要求地方政府和鄉村干部承擔舉證責任，而且要承擔恢復耕地消除問題圖斑的責任，主管部門將自己的責任轉嫁到了鄉村基層，要求基層限期消除問題圖斑，并通過排名，通報約談問責，變成了高高在上的監督部門。

既然所有的舉證責任、恢復耕地消除圖斑的責任與成本都是由基層承擔，上級主管部門只需要提供衛片問題線索，然后布置任務要求基層限期整改，對整改工作落后的地方政府和基層干部問責，上級主管部門幾乎不承擔責任也不承擔成本，上級主管部門當然就“看熱鬧的不怕事大”，就頻繁、事無巨細將大量并不合理的整改工作壓向基層。

基層面對上級頻繁、事無巨細且大量并不合理的整改要求，無處申辯無力還手，只能“不計成本、不惜代價、不顧實際”去執行，結果就是往往治標不治本，被群眾罵，工作難度大且工作繁雜忙亂。

衛片圖斑所反映出來的問題線索以及違法占地問題，本來應當是自然資源部門自己的問題，應當由自然資源部門執法整改，現在卻將責任轉嫁到地方政府和基層干部，這正是基層干部忙亂的原因，以及上級主管部門越來越無事找事擴大權力的內在動力。

五

2021年脫貧攻堅結束，中國進入全面小康以后，為防止規模返貧，從國務院扶貧辦改制而來的國家鄉村振興局（已撤銷并入農業農村部）建立了防返貧監測系統，通過對重點監測戶進行監測，以防止出現規模返貧問題。

具體地，納入到防返貧監測系統的監測戶主要包括三類農戶：脫貧不穩定戶，邊緣易致貧戶，突出嚴重困難戶。監測戶一般占到之前建檔立卡貧困戶的5%左右。比如我們調研的鄂豫農村，建檔立卡貧困戶一般占全部農戶的大概5%—10%，一個鄉鎮有一萬農戶，大概有1000多戶貧困戶，有幾十戶監測戶。這是一個大概的比例，供讀者諸君有個概念。

現在監測系統不僅對納入到系統的監測戶進行重點的全方位監測，以防止監測戶返貧，而且對所有農戶進行監測。最重要的是，每個月上級各個部門都會向鄉村轉發疑似返貧信息，比如醫療出現大額支出的情況，就需要由村干部入戶甄別是否出現了返貧可能。若出現了返貧可能，就要第一時間納入監測戶并采取幫扶措施；若不存在返貧可能，村干部就要寫報告并提供證明材料，證明不需要納入監測戶的理由，從而從上級部門銷號。

醫保局智能監控中心的工作人員在查閱脫貧戶風險預警監測系統數據。資料圖：新華社

這里面就存在兩個問題：

第一，憑什么要求村干部舉證？因為要由村干部舉證，上級部門就幾乎是隨心所欲地將大量疑似問題下發，下發問題多，上級部門可以邀功及避責，基層干部承擔舉證的責任與成本，就不得不做大量無謂的工作。

第二，一個鄉鎮上萬戶幾萬人，僅僅因為幾十戶納入到監測戶，就每年要接受所謂國考省考等層層復雜的防返貧檢查評估，就不得不做大量的材料證明鄉村兩級防返貧工作沒有問題，極大地浪費了鄉村干部的精力與基層治理資源。

實際上，當前農村已經建立體系完備、功能完善、運作高效的社會救助與保障體系，農戶一旦遇到特殊困境比如重病重殘，都可以在第一時間申請低保和大病救助，且當前的民政和醫保系統都是可以及時響應甚至是應保盡保的，完全沒有必要通過所謂“防返貧監測系統”去及時發現，再納入到低保醫保的程序。

“防返貧監測系統”也就是一個多余的系統，這個多余系統將本來應當由困難群眾自己申請困難以獲得國家政策規定救助的程序，變成必須由基層干部第一時間去發現返貧可能的所謂預警，從而主動去救助幫扶。

這個改變不僅顛倒了困難群眾的權利義務關系（即本來困難群眾應當自己舉證自己困難然后享受國家政策補助，而非由鄉村干部舉證群眾不困難從而不應當納入監測戶），而且極大地、無謂地加重了基層負擔。這樣的制度設計，唯一合理的解釋是部門利益在起作用。部門利益綁架了基層干部與群眾。

這樣的制度設計還有很多，都應當取消。不取消這樣的制度，基層負擔是不可能減下來的。