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八、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的問題

《建議》第三十一條：“加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)”。以下討論城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的問題。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造（以下稱“三項(xiàng)改造”），一直是全國(guó)大中城市進(jìn)行城市建設(shè)提檔升級(jí)的重點(diǎn)工作。這些改造不僅極大地提高了城市品質(zhì)，改善了市民居住質(zhì)量，而且實(shí)際上也改造出一大批坐地升值的百萬(wàn)千萬(wàn)富翁：城中村村民或老舊小區(qū)居民借改造獲得了數(shù)百萬(wàn)元的補(bǔ)償。這樣來看，三項(xiàng)改造就是有百利而無(wú)一弊的好事。這顯然是不可能的。

那么，三項(xiàng)改造的問題在哪里呢？

我們先來看一個(gè)悖論現(xiàn)象：媒體報(bào)道，西安要在城市中心挖一個(gè)湖，然后湖邊商住樓盤就變成了湖景房，湖景房大幅升值，就創(chuàng)造出大量?jī)r(jià)值。雖然挖湖要拆遷，要花錢，湖景房升值卻可能補(bǔ)足挖湖花費(fèi)還有余。也就是說，挖湖不僅沒有損失財(cái)富，反而創(chuàng)造了新的財(cái)富。

同樣也是媒體報(bào)道，武漢通過填湖來增加城市建設(shè)用地供給。城市寸土寸金，武漢填湖增加了建設(shè)用地，當(dāng)然也就增加了武漢市財(cái)富總量。

問題在于，為何挖湖和填湖這樣兩種相反的行為都可以創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。

問題出在站位上。站在開發(fā)商角度，挖湖填湖都可以創(chuàng)造出財(cái)富來。西安挖湖拆遷占地的花費(fèi)，可以通過湖景房升值來補(bǔ)償。武漢填湖可以通過土地上建房出售來賺錢。問題是，站在市長(zhǎng)層面，挖湖填湖都要成本，雖然可以通過湖景房升值和填湖建房出售來補(bǔ)償成本以外仍然有余，湖景房升值卻沒有改變?nèi)胸?cái)富總量，建房出售則占有了全市有限的房市需求。從開發(fā)商層面看財(cái)務(wù)平衡的事情甚至賺錢的事情，從市長(zhǎng)層面看卻可能完全不一定。從國(guó)家層面看則可能是純粹折騰。

當(dāng)前全國(guó)大中城市正在推進(jìn)的三項(xiàng)改造，首先要求做到的是財(cái)務(wù)平衡，即改造一個(gè)小區(qū)，資金投入與資金收入要能平衡，就算是一個(gè)好的項(xiàng)目，就可以開展了。改造小區(qū)，在改造的小區(qū)上面建設(shè)新樓盤，新樓盤大幅度升值，且小區(qū)容積率也大幅度上升，所以，小區(qū)改造所創(chuàng)造的收益大于改造小區(qū)的投入。改造一個(gè)小區(qū)，提升了城市品質(zhì)，提高了市民生活質(zhì)量，造出了無(wú)數(shù)億萬(wàn)動(dòng)遷富人，還不要政府花錢，這種好事大家當(dāng)然都愿意做。

問題在于，這種好事還有另外一個(gè)敘述的層面，就是三項(xiàng)改造為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，往往通過提高容積率以及主推商住樓來應(yīng)對(duì)，結(jié)果，一個(gè)城市主要商住市場(chǎng)都由三項(xiàng)改造項(xiàng)目所占，比如一個(gè)城市一年商住需求是200萬(wàn)平方米，而僅三項(xiàng)改造所推出來商住面積就超過200萬(wàn)平方米，從而就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的商住供給過剩。地方政府為了消化這個(gè)過剩，在進(jìn)行三項(xiàng)改造時(shí)傾向利用國(guó)開行長(zhǎng)期貸款進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，并刻意推高當(dāng)?shù)爻鞘蟹績(jī)r(jià)。高房?jī)r(jià)為三項(xiàng)改造實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡也提供了保證，卻進(jìn)一步大幅度提高了城市化成本。

糟糕的事情還在于，即使三項(xiàng)改造可以做到財(cái)務(wù)平衡，三項(xiàng)改造提供了商住供給就擠占了之前正常的商住市場(chǎng)，而之前通過招拍掛獲得商住建設(shè)用地并開發(fā)出來的商住市場(chǎng)，正是地方政府獲得土地財(cái)政的主要來源。土地財(cái)政又是城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要來源。也就是說，三項(xiàng)改造局部財(cái)務(wù)平衡是以地方政府喪失土地財(cái)政為前提的。這個(gè)意義上講，三項(xiàng)改造的投入其實(shí)不過是地方政府失去的土地財(cái)政收入。地方政府沒有直接投入財(cái)政資金進(jìn)行三項(xiàng)改造，卻因?yàn)槿?xiàng)改造而損失了本來應(yīng)有的土地財(cái)政收入。這種左手轉(zhuǎn)右手的事情，市長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)看得清楚，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)看得清楚。

三項(xiàng)改造造成舊城風(fēng)貌的喪失，讓城市生態(tài)的多樣性喪失，也讓進(jìn)城農(nóng)民工失去了一個(gè)在城市廉價(jià)的棲身場(chǎng)所，從而大幅度推高了城市成本。沒有經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，再高品質(zhì)的城市也是持續(xù)不下去的。

因此，三項(xiàng)改造應(yīng)當(dāng)與城市發(fā)展階段相適應(yīng)，而不能急于求成。

廣州的城中村居住著約500萬(wàn)人 圖自第一財(cái)經(jīng) 攝影記者/任玉明

九、發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老積極應(yīng)對(duì)人口老齡化

《建議》第四十七條：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，“發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老”。

中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村，原因有三個(gè)方面：第一，農(nóng)村老年人多，且農(nóng)村人口老齡化程度遠(yuǎn)高于城市；第二，農(nóng)民家庭普遍存在家庭分離，年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老父母留守務(wù)農(nóng)；第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)都不如城市，醫(yī)療和基本養(yǎng)老設(shè)施更是遠(yuǎn)不如城市。

不過，農(nóng)村也有應(yīng)對(duì)老齡化的顯著優(yōu)勢(shì)，具體有以下幾個(gè)方面：第一，農(nóng)村親近自然，四季分明、環(huán)境恬然、生活節(jié)奏相對(duì)平緩，適合老年人居住生活；第二，農(nóng)民都有自己住房，有房前屋后的庭院可以發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，在農(nóng)村就可以與土地結(jié)合起來。與土地結(jié)合起來不僅可以獲得經(jīng)濟(jì)收入，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了生命的意義和生活的節(jié)奏；第三，也是最重要的是，村莊是農(nóng)民世世代代生活的地方，是熟人社會(huì)，是自己人社會(huì)，所有人都是親朋鄰里，都有人情往來，也都知根知底。這個(gè)熟人社會(huì)信息是透明的，互惠也容易發(fā)生；第四，村莊也是落葉歸根、入土為安所在，村莊是家鄉(xiāng)，是鄉(xiāng)愁，是歸宿，是宗教。

正是因此，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，很多老年人即使子女已經(jīng)在城市安家，他們也不愿隨子女進(jìn)城養(yǎng)老，而寧愿留守農(nóng)村，種點(diǎn)田，有點(diǎn)閑，過自由而逍遙的日子。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)研，很多老年人說，六十歲以后感覺人生進(jìn)入第二春了，生養(yǎng)死葬收親完配任務(wù)都已完成，老年夫妻只需要養(yǎng)活自己就好。只要身體健康，種點(diǎn)田，機(jī)械化條件下不用肩挑人扛，就可以完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，只要身體健康，具有勞動(dòng)能力，留守農(nóng)村老年人的日子就可以是神仙日子。應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化，那些仍然具有勞動(dòng)能力的老年人不是負(fù)擔(dān)而是資源。

農(nóng)村中還有一些雖然不再參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活自理卻沒有問題的老年人，這部分老年人生活狀況不會(huì)很好，卻也問題不大。

農(nóng)村留守老年人中真正有大問題的是喪失生活自理能力的失能老年人，即使子女在家，這些老年人也往往得不到充分照料，若子女進(jìn)城了，久病床前無(wú)孝子，老年人也會(huì)覺得自己生活不能自理，需要子女照料，拖累了子女。這些老年人的生活質(zhì)量就可能大幅度下降，想不開時(shí)還會(huì)自殺。雖然失能老年人數(shù)量很少，自殺老年人更是極少數(shù)，農(nóng)村老年人非正常死亡所產(chǎn)生的震動(dòng)，會(huì)極大影響農(nóng)村老年人的心理，也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重輿情。

實(shí)際上，農(nóng)村老年人中真正生活不能自理的只占很小比重，可能每一百位老年人中只有上十位老年人生活不能完全自理。因此，從理論上講，發(fā)展互助養(yǎng)老可以大部分解決生活不能自理老年人的基本照料問題。具體地，通過時(shí)間銀行，由低齡健康老年人為高齡生活不能自理老年人提供服務(wù)，主要服務(wù)包括日間照料、送餐等等，甚至可以在村莊建小規(guī)模互助養(yǎng)老中心，國(guó)家支持通過時(shí)間銀行、志愿服務(wù)以及低償服務(wù)，來為失能老年人提供照料。有人建議給農(nóng)民發(fā)退休金，顯然，國(guó)家不可能有財(cái)力給農(nóng)民發(fā)退休金，國(guó)家卻一定有財(cái)力通過支持互助養(yǎng)老來應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化。國(guó)家財(cái)力主要用于建失能老年人照料中心，并通過設(shè)立公益崗動(dòng)員村莊低齡老年人為高齡老年人提供服務(wù)，并通過制度和資金投入來支持農(nóng)村互助養(yǎng)老。

農(nóng)村發(fā)展互助養(yǎng)老具有顯著優(yōu)勢(shì)：第一，農(nóng)村有大量低齡老年人，他們有參加互助養(yǎng)老的意愿，若能提供部分公益崗，這些低齡老年人就會(huì)更加積極主動(dòng)；第二，在村莊中發(fā)展互助養(yǎng)老，因?yàn)槭鞘烊松鐣?huì)，就為時(shí)間銀行的運(yùn)行提供了最好的社會(huì)基礎(chǔ)條件；第三，農(nóng)村老年人有大量閑暇時(shí)間，可以通過建老年人活動(dòng)中心，成立老年人協(xié)會(huì)，組織老年人開展文體活動(dòng)，進(jìn)一步增加農(nóng)村社會(huì)資本。

在村莊范圍，在存在著大量低齡老年人有大量閑暇時(shí)間的情況下面，國(guó)家通過一定資金投入以及精巧制度設(shè)計(jì)，完全可能形成一個(gè)良性的村莊互助養(yǎng)老機(jī)制。一旦村莊互助養(yǎng)老可以普及，農(nóng)村就可能成為中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的主陣地。

2020年11月11-13日