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一、土地資源與土地價值

要理解當前中國的土地制度改革，首先要區分土地資源和土地價值。在政治正確的語境下面，土地制度改革一般都要強調集約節約利用土地，要保護土地資源。土地制度改革的最終目的就是要保護土地資源。一般來講，這樣的說法也是不錯的。問題是，土地是一種十分特殊的資源，這種特殊性不僅在于不可再生，而且在于不可移動，正是土地不可移動，工商建設用地具有極大的區位優勢差異。

對于農業用地來講，土地資源的核心是肥沃程度與光照、水利條件，對于工商建設用地，土地資源的核心是由于其不可移動所造成的區位優勢的差異。因此，北京、上海、廣州、深圳等一線城市，城市建設用地價值可以高達每畝千萬元，而對于三線、四線城市，城市建設用地每畝價值可能只有幾十萬元。

建設用地價值除與區位有關以外，還與稀缺性有關。也就是說，中國對土地實行用途管制（世界上的其他國家也是這樣），國家嚴格限制農地轉化為建設用地，具體辦法之一是由中央根據地方經濟發展需要向地方下達年度新增建設用地指標，地方政府建設用地不能超過上級下達的指標上限。一般來講，農地被占用為建設用地很難再復墾，而我國耕地十分有限，為了保護土地資源，中央下達的建設用地指標相對偏緊，就是說，與地方的需要相比，中央下達的新增建設用地指標略有不足。偏緊的新增建設用地指標有助于城市建設保持合理的經濟密度。

正是相對稀缺，使城市建設用地指標具有了價值，但這個價值與因為區位而產生的土地價值是完全不同的，因為土地用途管制而產生出來的價值并不是真實的土地價值。不會因為中央每年多下達幾百萬畝土地指標，就因此可以產生幾百萬畝乘以幾十萬元/畝=數千億元的土地價值財富。反過來倒是，因為中央下達新增建設用地指標太多，地方用不完，以及因為不受指標限制而低效率地使用土地，從而導致城市建設用地達不到合理的經濟密度。如果中央出臺政策，鼓勵地方政府通過拆農民房子來換取城市建設用地指標，則一方面拆農民房子必然會造成資源浪費，另一方面由此增加的城市建設用地指標也不可能變成新增財富。當前仍然在中國實踐的城鄉建設用地增減掛鉤制度正是誤會了土地資源和土地價值而實施已近10年的制度，增減掛鉤制度應盡快廢除。下文將進一步分析。

一般來說，因為土地用途管制和土地不可移動造成的土地區位差異，建設用地的價值要高于農業用地。農地的價值來自其產出，按生產糧食來計算，一畝土地種兩季，產糧不過2000斤，價值3000元，扣除投入，純收入也就在千元，租金也就在數百元，這正是當前全國農地流轉的租金價格（200~800元），若按5%的利率來算，農地價值最多也就2萬元/畝。而即使在四線城市，城市建設用地最少也有幾十萬元/畝。

為什么建設用地價值要高于農地，甚至要高很多倍？其中原因正是前述土地不可移動造成的區位差價和國家土地用途管制。根本則是經濟發展和城市擴張。隨著二、三產業的不斷發展，城市聚集人口越來越多，人口的城市化必然要伴隨有土地的城市化。城市是典型的聚集經濟，對于聚集經濟來講，區位極其重要，北京三環以內的房價至少要5萬元/m2，而遠郊地區的房價可能只有1萬多元/m2。房價最終反映為地價。同時，土地不可移動，城市擴張只能平面推進，因此，城市新增建設用地只可能在城市擴張推進面的郊區獲取。經濟越發展，城市規模越大，聚集程度越高，區位差異就越明顯，建設用地就越是價值高。

而國家相對偏緊的新增建設用地供給進一步推高城市建設用地的價值。

也就是說，建設用地價值不是憑空而來的，也不是說將農地轉用為建設用地就可以創造出價值來的，而是因為經濟發展和城市擴張需要在特定位置土地上形成經濟積累，從而在特定區位土地上附著了價值。沒有經濟發展和城市擴張，沒有經濟聚集的需要，就不會有城市建設用地的價值。

進一步說就是，經濟越是發達，城市化越快，城市規模越大，附著在建設用地上的價值就越大，建設用地就越值錢。沿海發達地區和大中城市是中國經濟最發達的地區，也是經濟聚集最集中的地區，這些地區的建設用地就最值錢。而一般農業型地區，經濟不夠發達，也缺少經濟聚集的條件，這些地區的建設用地就不值錢。

正是發達地區建設用地上附著有很高的價值，土地值錢，如何分享土地價值就成為各方利益主體爭奪的焦點，各方利益主體都援引于已有利的制度來博取最大利益，甚至不惜采用暴力（并不只是政府的強征土地，而且尤其也要包括釘子戶的暴力抗征）。土地上附著的巨大價值和各方利益主體的激烈爭奪，使得發達地區現有土地制度難以應對，因此有了越來越強烈的對現有制度進行清晰界定的需要，以及對現有制度進行改革的需要。發達地區的政府往往也有比較好的財政收入，當然也有更大的獲得新增建設用地的需求，以及通過改革來解決問題的動力，因此，沿海發達地區和大中城市郊區自發出現了各種土地制度創新。總體來講，這些土地制度創新一是要突破中央新增建設用地指標限制，增加城市建設用地，二是往往傾向給作為土地承包人的農民以越來越大的利益。