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發展瓶頸：解決舊問題，還是推進供給側改革？

與此同時，沈陽發展面對的另一個問題是供給側改革嚴重落后。東北在過去也進行了一些改革，但這些改革通常只限于對小型國有企業的關停并轉和大中型國有企業管理人員的變動，在為企業減少交易成本、提供合適的制度環境方面遠遠不夠。地方政府仍然追求以GDP為代表的發展，企業仍然追求以短期規模擴張為標志的發展。其結果是當經濟進入減速期，過去存在的問題一起爆發，陷入增長乏力的困境。

20世紀90年代，東北進行了“國有企業抓大放小”“三年脫困”等改革，面臨著經濟增長陣痛和國企下崗職工的社會保障和就業的壓力。2003年中央開始實施東北老工業基地振興戰略，在小型國有企業關停并轉之后，國有企業的改革方向變成了地方的大中型國有企業加入央企陣營。東北振興之初的2002年底，東北地區的央企及其子企業只有900多戶，十年之后的2013年，央企及其子企業在東北地區達到了3183戶，資產總額增加了2萬多億元，達到了4.5萬億元。東北的地方國有資產的規模在不斷變小。遼寧的國有企業數量在改革之初占全國的1/10，振興東北之初的國有經濟在國民經濟中占比64.5%，到2015年，地方國有資產為2.22萬億元，在全國只能排到第19位。

迄今為止，振興東北一直在走靠加大投入維持舊產業規模擴張的路子。中央提出振興東北老工業基地的戰略后，在稅收等方面給予了優惠政策。除此之外，2003年由中央政府發行610億元長期建設國債資金啟動了振興東北的第一批100個項目，2004年中央政府繼續實施第二批197個項目，總投資479億元。這些大規模的投資主要投向了采礦業和制造業，而這些行業又是以國有企業為主（靳繼東和楊盈竹，2016）。此刻正逢中國經濟高速增長、能源原材料價格快速上漲、裝備制造需求強勁的時期。這對以重化工業為主的東北是很大的利好。也正因為這個原因，東北的大量企業依靠舊產業的規模擴張實現經濟增長。當2008年全球金融危機來臨時，中央又實施了大規模的經濟刺激計劃，東北地區再次得到了發展的機會。在這期間，沈陽市國有控股企業數量猛增，虧損企業占比也迅速下降。

然而，隨著刺激政策帶來的增長效應消退，中國經濟進入“新常態”之后，東北經濟增速呈斷崖式下降，經濟結構轉型升級壓力越來越大。盡管沈陽的國有控股企業數量明顯下降，但是虧損企業占比卻在不斷提升。國家信息中心2016年曾在東北地區做過調查，發現“僵尸企業”的問題在東北尤為突出。僅在遼寧省無資產、無生產、無償債能力的“三無僵尸國企”就高達830余家。2003年開始實施的一系列振興東北老工業基地戰略有利于企業產值的擴張，但并不利于利潤的提高，沒有能夠取得質量上的發展。更為嚴重的是這種量的擴張阻礙了市場化改革的進程。

振興東北戰略實施以來，東北地區在市場分配經濟資源比重、減少企業對外稅負負擔、國有經濟發展等市場化改革方面實際上呈現了下降趨勢。2003年以來的東北振興戰略的經驗顯示，東北的政府和國有企業將大量資源用于擴大傳統產業的規模，并沒有與時俱進地進行改革來解決真正的交易成本高和效率低的問題，到頭來這些問題變得更為嚴重，進一步加大了改革的成本與難度。

目前，東北地區用大量政府資源支撐的傳統產業國有企業的大部分只是在維持現狀。即使是符合當地比較優勢的產業也經常無法發展壯大，甚至無法逃脫倒閉和撤離的厄運。比如哈爾濱的亞麻廠是計劃經濟時期蘇聯援建的項目之一，海倫糖廠是中國最大的甜菜糖廠，佳木斯造紙廠是亞洲最大的造紙廠，但是現在這些工廠都已經倒閉。遼寧省的營口市生產的友誼牌洗衣機在改革開放之初是國產洗衣機第一大品牌，但是現在與南方的家電廠相比早已經名落孫山。

沈陽的新松機器人依托中科院沈陽自動化所雖然全國領先，但是經過多年的發展，沈陽的總廠甚至不如長三角、珠三角等地的分廠經營得好；東軟集團在軟件和醫療器械上曾經走在全國前列，也是最早一批上市的軟件企業，但發展的速度比不上華為、騰訊、阿里巴巴等類似企業，一直不溫不火。即使是有基礎的裝備制造業，由于政府沒有與時俱進地改革，至今也未能形成國際國內市場上的競爭優勢，甚至被珠三角、長三角地區的裝備制造廠商后來居上。下面我們以沈陽機床廠的案例來說明，政府必須進行為企業減少交易成本的改革的重要性。

沈陽機床股份有限公司（以下簡稱“沈陽機床廠”）是東北少有的能積極試圖跟上市場需要新趨勢的國有企業。早在2007年，沈陽機床廠在中央領導的建議下開始研發智能機床，接著在上海組建了一支研發團隊。沈陽機床廠的這支團隊歷時五年，累計投入了11.5億元的資金用于研發。其中，沈陽市政府在資金上也給予大力支持，尤其是在最初的四年，沈陽市政府每年給沈陽機床廠1億元用于開發這個項目，后來是政府與企業各投入5000萬。沈陽機床廠在2012年研制成功i5智能機床，據說是世界上第一款智能系統的機床。2014年，i5智能機床開始得到業界的認可，并正式進入全球市場，銷量逐年上升。2015年，i5智能機床訂單突破6000臺；2016年，i5智能機床在低迷的機床市場中異軍突起，訂單達1.8萬臺，銷售8400臺，占沈陽機床廠當年銷售額的半壁江山。

然而，彼時中國政府的有關部門，并沒有為沈陽機床廠這樣在智能制造方面走在時代前面的企業在減少交易成本方面伸出更多援手。國內的生產廠商，不論是國有還是民營，經常面臨的一大困境是在國內市場被外國廠商碾壓，甚至得不到國內客戶使用其產品的機會。沈陽機床廠i5遭遇的命運與此相似。i5在智能制造方面的步伐超前于國人當時的認識。如果i5機床誕生在2019年，其命運可能完全不同：一方面，舉國上下力推智能制造，而沈陽機床廠的智能機床是智能制造中關鍵的基礎設備；另一方面，貿易戰中出現的斷供，使國內用戶開始意識到再不給國內替代品機會，到頭來可能自己會被卡住脖子。反觀國外，美國從2008年金融危機就開始強調政府采購必須買美國貨，日本和韓國的產業政策向來就注重支持國內裝備制造業。對比高鐵和5G的發展過程，中央政府對i5支持的欠缺十分明顯。這并不是說政府應該強制企業用戶買i5，而是說政府可以通過各種市場化的政策提供支持。

雖然沈陽市政府為沈陽機床廠的研發提供了大力支持，但是同時也在以GDP為政績考核指標的壓力下，對沈陽機床廠施加規模擴張的壓力。“先做大、再做強”看起來貌似是務實的選擇，因為企業規模做大后能更容易獲得銀行的資金支持來做強。但是，沈陽機床廠在發展的過程中沒有與時俱進地改革，而是依靠大量的銀行借款和政府扶持加速擴張規模。其后果是，它雖然在2011年坐上了世界機床行業營業收入第一的寶座，但是在盲目擴張過程中更加重了原來已經很沉重的包袱。

當市場環境發生變化之后，沈陽機床廠一路下跌，來之不易的新動能也無法代替如此沉重的舊動能。一方面i5智能機床銷量在不斷提升，另一方面企業卻在持續地虧損，債臺高筑、利息支出巨大。2017年，沈陽機床廠發生了重大的資金鏈危機，總額高達37.5億元的債券到期而無法償付，在此之前已經連續兩年虧損，面臨著退市的風險。最后，在地方政府的支持下避開了危機，之后由國務院的8個部委聯合發布了《沈陽機床廠綜合改革方案通知》，提出了“止血、輸血、造血”的綜合改良措施。但是，這些改良型措施已經不足以拯救被債務等負擔重壓的企業。沈陽機床廠不得不在2019年7月27日發布公告，向遼寧省中級人民法院申請對公司重組。

這樣一家積極探索新技術、試圖打造新動能的老國企，由于交易成本的問題長期得不到解決，最后仍然是被沉重的歷史負擔壓垮。這一教訓表明單純講經濟規模和數量增長，而不講通過制度方面的改革為企業減少交易成本，到頭來是不能真正培養企業的市場競爭力。