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【文/張強、高柏】

“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”與東北破局

十八大以來，中共中央做出中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)的判斷，強調(diào)要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。十九大更是指出中國經(jīng)濟(jì)要由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點、形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能。在這個數(shù)據(jù)成為重要生產(chǎn)要素的時代，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的新經(jīng)濟(jì)正在迅猛發(fā)展，智能制造正在為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供一次重新洗牌的機(jī)會。

在新經(jīng)濟(jì)正在成為世界各國爭相打造的未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向之際，北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院成立了“新經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策的重新建構(gòu)”的課題組，分赴深圳、上海、杭州和沈陽四地調(diào)研。本文即以課題組在沈陽的調(diào)研為重點，結(jié)合東北在改革開放以來的發(fā)展歷程，將課題組在其他三個地方的調(diào)研情況與之比較，討論如何在東北實施推動發(fā)展經(jīng)濟(jì)新動能的戰(zhàn)略。

課題組去沈陽調(diào)研之前，我們按照一般常識的理解，認(rèn)為發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，特別是與裝備制造業(yè)相結(jié)合的新經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該可以為東北的發(fā)展提供新動能，為在發(fā)展中解決東北長期以來的遺留問題創(chuàng)造條件。但是，在2018年、2019年兩次去沈陽調(diào)研之后，我們發(fā)現(xiàn)，中國改革開放以來人們在潛意識里已經(jīng)認(rèn)為是理所當(dāng)然的原則——即增量改革和在發(fā)展中解決老問題——在東北正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的戰(zhàn)略在推進(jìn)中面臨著四個難以繞過的主要矛盾：在當(dāng)前階段，東北到底是把主要投入用來發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，還是用來維持舊產(chǎn)業(yè)？東北到底是應(yīng)該等著在發(fā)展中解決老問題，還是馬上與時俱進(jìn)地進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？改善營商環(huán)境的關(guān)鍵到底是企業(yè)還是政府？“走馬燈”式的官員任期能否支撐政府推動任務(wù)艱巨的改革？

本文將以新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角作為分析如上矛盾的出發(fā)點。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)強調(diào)處于不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生于其要素稟賦結(jié)構(gòu)。這一理論主張，如果一個經(jīng)濟(jì)體根據(jù)與發(fā)展階段相適應(yīng)的資本密度來選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，就可以最有效地優(yōu)化資源配置，使該經(jīng)濟(jì)體在最短的時間內(nèi)實現(xiàn)資本積累的較快增長，為產(chǎn)業(yè)的升級換代提供物質(zhì)條件。

然而，現(xiàn)實中存在著各種影響要素（無論是資本還是勞動力）流動的障礙，在這一理論看來，最大的障礙來自基礎(chǔ)設(shè)施與制度環(huán)境給企業(yè)帶來的交易成本；較高的交易成本將阻礙資本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體內(nèi)適合要素稟賦條件的產(chǎn)業(yè)。

因此，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張為了打造一個有效的市場必須要有一個有為的政府（有效市場以有為政府為前提，有為政府以有效市場為依歸）。這個“有為政府”主要就是通過產(chǎn)業(yè)政策來推動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及為降低企業(yè)交易成本而實施各種制度上的改革，只有這樣，一個經(jīng)濟(jì)體才能使它具有的要素稟賦被合理配置、有效使用，推動產(chǎn)業(yè)升級換代、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。

增量改革、動能轉(zhuǎn)換與東北改革

中國改革開放以來一個重要的經(jīng)驗就是采取雙軌制的方式進(jìn)行漸進(jìn)式改革。一方面，由于計劃經(jīng)濟(jì)時期建立起來的資本密集型重工業(yè)在開放經(jīng)濟(jì)中沒有自生能力，在轉(zhuǎn)型初期，政府必須為企業(yè)繼續(xù)提供補貼以維持社會穩(wěn)定，但是國有企業(yè)在市場化的過程中也應(yīng)該與時俱進(jìn)地逐漸加快改革的步伐。

另一方面，向內(nèi)外資放開那些在計劃經(jīng)濟(jì)時代被壓制的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)所需要的資源投入少，一旦放開就能快速地發(fā)展起來，進(jìn)而為舊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向市場化邁進(jìn)提供轉(zhuǎn)軌的支撐條件。這種增量式改革既能夠把既得利益集團(tuán)對改革的反對最小化，保障改革的順利進(jìn)行，同時也可以利用新增量帶來的新動能，為消化計劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的負(fù)擔(dān)提供物質(zhì)保證。

2018年7月23日，大連，東北特鋼大連基地員工在高爐爐臺忙生產(chǎn)。圖片來源@視覺中國

然而，我們在調(diào)研中通過比較發(fā)現(xiàn)，增量改革和在發(fā)展中解決遺留問題的原則在實踐中能否成功，與發(fā)展新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時能否有足夠的資本投入，其產(chǎn)品能否迅速找到新市場，以及其運作能否有新的制度環(huán)境降低企業(yè)交易成本直接相關(guān)。例如，深圳作為中國改革開放后建立的第一個經(jīng)濟(jì)特區(qū)是從無到有，在一張白紙上畫新的圖畫。它從誕生起就與國際市場直接接軌，充分利用外資發(fā)展“三來一補”，并由外資負(fù)責(zé)國際市場的銷售。從1979年到1984年，深圳與外商簽訂協(xié)議數(shù)就達(dá)到3495項，協(xié)議投資額181.534億港元，實際投入使用資金46.383億港元。這期間，深圳實際利用外資金額的年均增長速度達(dá)到92.9%，幾乎每年翻一倍。更重要的是，深圳沒有計劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，其政府從一開始就是為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。另一方面，外資帶來的不僅僅是資本、技術(shù)和市場，而且還有微觀層面的企業(yè)管理制度。只要特區(qū)政府在不同階段根據(jù)發(fā)展具有比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的需要來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并確立適合市場經(jīng)濟(jì)的各種新制度，新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很快就成為新動能，變成經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)。

杭州的情況與深圳在大的方面很相似。改革開放以前杭州由于地處沿海前線，國家出于國防戰(zhàn)略的考慮投入有限，因此杭州的計劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)也很弱。改革開放以后的很長一段時間，杭州無論是在吸引外資方面還是在與國際市場接軌方面并不突出。然而，由于計劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)較弱，杭州和浙江的民營企業(yè)迅速發(fā)展壯大。杭州經(jīng)濟(jì)與浙江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直主要受國內(nèi)市場的驅(qū)動，這一點從浙江是市場大省，有眾多的專業(yè)市場和產(chǎn)業(yè)集群就可窺見一斑。在這樣的地方，建立為新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)減少交易成本的制度環(huán)境相對比較容易。由此產(chǎn)生的快速資本積累反過來更大地刺激了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

把沈陽與上海進(jìn)行比較最有意義。沈陽與上海都是計劃經(jīng)濟(jì)的重鎮(zhèn)，而上海在改革開放以來成功地實現(xiàn)了新舊動能的轉(zhuǎn)換。作為計劃經(jīng)濟(jì)時代的老工業(yè)基地，上海的公有制經(jīng)濟(jì)比重較大，它在轉(zhuǎn)型初期的負(fù)擔(dān)與沈陽相比不相上下，整個20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對緩慢。然而，當(dāng)中央在1990年做出開發(fā)浦東的重大決策后，上海與沈陽開始走向完全不同的發(fā)展軌跡。

上海要發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即金融、航運、貿(mào)易和物流在計劃經(jīng)濟(jì)時期的基礎(chǔ)很弱。當(dāng)上海決定將自身打造成這四方面的國際中心之后，資本投入，既來自中央政府，更來自外資。中央對開發(fā)浦東給予了很大的政策支持，首先，給予了浦東開發(fā)十條政策，如15%的企業(yè)所得稅、10年期兩免三減半等財稅金融優(yōu)惠政策；后來在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步給予了相關(guān)的支持政策。中央對浦東開發(fā)的支持主要集中在“八五”“九五”期間，在“八五”時期，浦東先后從中央和銀行獲得資金217.5億元人民幣，“九五”期間則籌集到了200億元人民幣。

在浦東開發(fā)最初的五年，上海的實際利用外資金額每年以50.7%的速度增長。外資大量涌入帶來的不僅僅是資本、技術(shù)和通往國際市場的渠道，而且還帶來了國際上通行的市場規(guī)則和制度。在中央與外資等力量的共同作用下，浦東開發(fā)的新動能在快速發(fā)展過程中為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量的新就業(yè)機(jī)會，這極大地幫助了上海解決原有的老問題。浦東的開發(fā)助推上海變成國際經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、航運中心和貿(mào)易中心。

反觀東北，既缺少與國際市場接軌的機(jī)會，也缺少外資帶來的要素投入和制度。即使在1992年全國開啟了新一輪對外開放和招商引資熱潮時，沈陽在1995~1999年實際利用外資金額年均增長也只有5.88%。即使是在中國加入WTO以及實施東北振興戰(zhàn)略這樣的利好條件下，東北在2003~2014年固定資產(chǎn)投資中利用外資的比重不僅仍然遠(yuǎn)低于同期全國平均水平，而且持續(xù)下降（靳繼東和楊盈竹，2016）。

雖然東北沒有像深圳和上海那樣，在打造新動能、建立與之相適應(yīng)的新制度時得到外部條件的助推，但是與杭州相比，東北在理論的層面應(yīng)該也存在發(fā)展勞動密集型輕工業(yè)的條件。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，此時地方政府應(yīng)該要積極建設(shè)與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，并確立公平公正的市場秩序以降低企業(yè)的交易成本。東北不是沒有進(jìn)行任何改革，而是嚴(yán)重地低估了自身在沒有外力助推，又受計劃經(jīng)濟(jì)舊制度環(huán)境嚴(yán)重制約的條件下所需要的改革的深度和難度。長期以來，東北的改革均停留在表層，改革也經(jīng)常被與舊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相連的制度環(huán)境嚴(yán)重侵蝕，既沒能支撐新產(chǎn)業(yè)變成新動能，也沒能幫助國有企業(yè)擺脫與日俱增的政策性負(fù)擔(dān)。當(dāng)2012年以后全國經(jīng)濟(jì)開始減速后，東北原來積累的矛盾全面爆發(fā)，發(fā)展動力日益枯竭。