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【文/觀察者網專欄作者 王麗惠】

“我爺爺種了一輩子地，考農業證的時候掛科了。”

“以后沒有農業證的不準下地，叫農管逮著就沒收農具。”

近日，“農管到底管什么”引發了大家的討論，甚至還有網友總結了農管九條：包括不許農民在房前屋后種菜種瓜、在院子晾曬，要求農戶考證種田、農機手持證駕駛等等。

網傳農管工作內容，其實都是誤讀

“農管”到底是什么，對農村的事什么都管？這些看法既是對農業綜合行政執法的誤解，也反映出當前鄉村治理和行政處罰權下放改革工作中的亂象。

農業綜合行政執法是什么

網友們口中的“農管”，全稱是“農業綜合行政執法”，是我國“六大類”綜合行政執法中的一類。根據行政執法“法無授權不可為”原則，農業綜合行政執法是指將《種子法》《畜牧法》《農產品質量安全法》等40余部法律法規賦予農業部門的行政處罰、行政檢查等權力，集中交由農業農村部門的特定執法機構統一行使。

農業農村部印發的《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》授權的農業綜合行政執法事項有251項，其中行政處罰230項，行政強制21項。251項執法事項聽起來職權很多，乃至被網絡誤解為“什么都管”，但實際上，農業綜合行政執法主要包括以下幾類內容：

（1）農業生產投入品監管。管理種子、農藥、化肥、獸藥、獸飼料等農資的質量，打擊假冒偽類投入品，保障農業生產者的利益。防止農民、大戶等因購買假種藥而導致損失。

（2）農產品質量監管。管理有毒有害防腐劑、保鮮劑、激素藥物等添加和殘留，監管農業生產過程的衛生狀況，保護消費者的食品安全。

（3）漁業生態監管。禁止捕撈、電魚和監管水域生態環境等。

（4）宅基地違法查處、土壤污染防治、農機駕駛安全等事項。

近年來，雖然農業執法的內容不斷擴充，由最初的種子、農藥、肥料等領域逐步延伸到農業知識產權保護、轉基因生物安全、生態環境治理、宅基地和耕地管理等，但農業生產投入品和農產品質量管理仍是農業執法的核心職能。農業執法是種植和養殖等農業生產的產前、產中管理，銷售流通領域的管理主要由市場監督執法負責。

農業綜合行政執法改革的前世今生

農業執法自1993年《農業法》出臺以來就一直存在。農業綜合行政執法經歷了兩個階段的發展過程。

第一階段是以處罰權集中為基礎的農業小綜合執法階段。

1996年《行政處罰法》第16條規定了相對集中行政處罰權，國務院隨后多次發文要求試點推開。2002年，國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》要求在全國推進相對集中行政處罰權，并將其與繼續深化行政管理體制改革結合起來。早期農業綜合執法改革正是在此背景下展開的。

1999年，原農業部開始開展以相對集中行政處罰權為內容的農業綜合執法試點工作。2002年《農業法（修訂）》、2005年一號文件都明確提出實行“綜合執法”。2008年農業部出臺《關于全面加強農業執法扎實推進綜合執法的意見》規定在全國農業縣全部實行綜合執法，實現行政處罰職能統一行使。

這一階段的農業執法改革具有局部試點、部門綜合、職能交叉的“小綜合”特點：農業綜合執法只在部分市縣、部分領域開展。農業執法整合只是在畜牧獸醫、農機、種子、水產等各獨立部門內進行，“不跨部門綜合”，比當前推行的農業綜合行政執法“一支隊伍”要零散得多。農業執法部門的執法職能未與檢驗檢測、監督檢查、行業管理、行政許可等職能剝離，甚至執法職能被其他職能吸收。

例如，2005年國務院《關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》提出對現有牲畜、家禽的防疫、檢疫、監督等各類機構進行整合，組建動物衛生監督機構，扎口動物管理執法。北京、湖北等地開展動物衛生監督體制改革，加掛畜牧獸醫綜合執法大隊牌子，實現基層畜牧獸醫統一執法。全國更多地區只是在縣農業局下成立了動物衛生監督所這一下屬二級機構，并以承擔行行政許可、行業管理職能為主，執法職能往往形同虛設。

（資料圖）

第二階段是以機構改革為基礎的農業大綜合執法階段。

當前農業綜合執法改革是國家行政執法體制改革和機構改革的一部分。2018年中共十九屆三中全會公布的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，要求在農業、文化市場、市場監管、交通運輸、生態環境保護5個領域組建綜合行政執法隊伍。加之后來納入的應急管理綜合執法，形成了我國“六大”綜合執法隊伍的格局。

2018年，中辦、國辦印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》。農業農村部2019年、2020年、2022年分別印發《關于加快推進農業綜合行政執法改革工作的通知》、《關于實施農業綜合行政執法能力提升行動的通知》、《農業綜合行政執法管理辦法》，著力推進農業綜合執法改革。2020年，財政部、司法部印發《綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法》要求6支綜合行政執法隊伍制服式樣完全統一，不同執法隊伍通過標志中的名稱和圖案加以區分，徹底解決長期以來不同執法部門著裝五花八門的問題。此后，農業執法有了統一和專門的執法服裝。

（資料圖）

農業執法臂章通用圖案由盾牌、松枝以及“中華人民共和國農業執法”字樣組成，整體彰顯執法權威性。臂章盾牌內圖案由五角星、三支麥穗和梯田組成，象征“農業、農村、農民”三位一體

這一階段的農業綜合行政執法改革是“一支隊伍管執法”的“大綜合”。一是農業執法全線、全科、跨部門整合。通過機構改革，將分布在農業農村部門內設機構和下屬二級機構的執法職能全部整合到綜合執法隊，同時撤銷了部分下屬二級機構。一般按照省監督處、市支隊、縣大隊的模式設立綜合行政執法機構。如筆者調研的安徽某縣就撤銷了縣農業局下的農機監理站、種子管理站、動物衛生監督所、動物公路檢查站，將其人員并入縣農業局執法大隊。

二是在全國省市縣三級全面推開綜合執法機構掛牌、出臺“三定”規定，絕大多數省份也印發了全省綜合執法改革實施意見[1]。

三是農業農村部印發《全國農業綜合行政執法基本裝備配備指導標準（2022年版）》、《關于實施農業綜合行政執法能力提升行動的通知》，要求執法人員統一服裝裝備、持證上崗，推行“三項制度”，并制定了農業行政處罰程序規定、行政執法工作規程和操作手冊等。

這一階段的農業綜合執法改革使農業執法有了專門、集中的歸口單位和固定的執法隊伍，使執法從檢驗檢測、技術支撐、行業管理中分離出來，也防止了多部門執法的部門推諉。農業執法人員配備了執法服裝、裝備，執法內容也在不斷延伸擴充。這使農業執法力量和權責得以質變性增強。