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五、管制的期限

根據《邊境法》第25條，通過正常程序啟動的管制，期限不超過30天。在此期間，如果可預見的嚴重威脅仍未解除，那么可將此期限延長，但最長不得超過6個月。

根據《邊境法》第28條，基于緊急情勢采取的管制不超過10天。在此期間，如果可預見的嚴重威脅仍未解除，那么可將此期限延長，每次不超過20天。最長為2個月。

根據《邊境法》第29條，申根成員國可根據歐盟理事會的建議，在該國秩序遭受總體威脅的情況下，采取不超過6個月的邊境管制措施。如果威脅持續存在，那么這一期限最長可延長6個月，最多延長3次，也即最長可實行2年的邊境管制。

實踐中，這些期限規定的宣示性、導向性作用要遠大于其約束性作用，一旦管制措施達到最高期限，那么相關國家可以換個名目，開始“新的”管制。由奧地利方向進入巴伐利亞，是難民前往德國的陸上主要路線，而自2015年9月13日起至今，德國在德奧邊境不間斷地采取邊境管制措施已長達四年多，遠遠超過了《邊境法》關于期限的單項規定。每當上一個管制到期，便馬上以其他理由開始新的管制，而這些理由從“尋求國際保護的人持續大量涌入”到“難民與安全政策需要”，變換的只有措辭。據此，德國朝野在難民危機期間對匈牙利等國邊境管制措施的指責，顯然是令人十分困惑的。

六、新冠疫情與管制——德國的情況

依照危機對策本部的指令，內政和衛生部門加強了對入境環節的管控，采取了巡視30公里邊境區、對旅客進行醫學觀察、對重點地區來人進行跟蹤、對疑似病例及其接觸者加以處置等措施。目前所有措施皆以衛生主管部門的醫學結論為中心展開。

衛生主管部門有權根據《傳染病防治法》，在阻斷傳染病蔓延的過程中下令進行醫學檢查、篩查、檢疫等主權行為，其他部門負責協助。若對陸海空交通抵達德國之前采取概括限制的措施，則須在流行病學評估的基礎上，由聯邦衛生部長和交通部長共同決定。

聯邦內政部稱，疫情也可構成《申根邊境法》規定的邊境管制前提，即對公共秩序和國內安全的嚴重威脅，因此根據需要采取邊境管制不存在法律障礙，但未必符合比例原則，因為疾控機構“羅伯特?科赫”研究所認為，由于新冠病毒有一定潛伏期，無癥狀的感染者還是極有可能通過檢查合法入境，實施《邊境法》意義上的邊境管制意義不大。

那么，德國有沒有可能實行中國式的封城或徹底關閉邊境呢？

按照《傳染病防治法》，這種可能性是存在的。對這部法律來說，公共利益在抗疫過程中相對于個人權利的優先性幾乎是壓倒性的，如第16條規定，為調查傳染的危險，當局可以進入住宅，復制材料和取樣；第20條規定，聯邦衛生部可以強制有關人群接種疫苗；第25條規定，衛生部門可以強制要求感染者或疑似感染者接受檢查，并有權對他們進行X光照射或提取血樣；第28條規定，為防止疾病傳播，衛生部門可以限制公共生活，包括禁止大型活動和關閉學校。

3月3日，在德國首都柏林，一所中學因新冠肺炎疫情被關閉。新華社記者單宇琦攝

相對來說，第30條規定的隔離和第31條規定的職業禁令，就屬于比較溫和的、甚至可能是繼承自《普魯士抗擊結核法》（Preu?isches Gesetz zur Bek?mpfung der Tuberkulose）的古老措施了。

《傳染病防治法》所明確列出的清單其實不過是衛生部門巨大權力的一部分。根據該法第28條，衛生部門“可以責成人員不得離開某地或前往某地，直至采取必要的保護措施”，而個人自由的基本權利（《基本法》第2條第2款第2項）、集會自由（《基本法》第8條）和住宅不受侵犯的權利（《基本法》第13條第1款）在此受到法定限制。如果我們把封鎖當中的城市和村鎮理解為基本權利受限的個人的集合，那么從法律上講，封城在德國是可以實現的。

另一方面，我們并不期望把這種法律上的可能性化為現實性，疫情目前在德國的蔓延也尚未達到需要窮盡一切法律手段來阻擊的程度（總人口約8300萬，截止2020.03.06，確診感染者534）。德國公法遵從的比例原則要求，國家行為必須妥帖、必要和適度，這同樣適用于《傳染病防治法》。如果根據《防治法》對城市和村鎮那種規模的人群的基本權利施加限制被認為符合比例原則，那么法律邏輯背后的疫情之嚴重或許已經突破了德國醫療動員能力和動員余地的極限。