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四、管制的內容及爭議

一般而言，邊境管制包括對人員出入境許可的檢查和對貨物的檢驗檢疫。歐盟法框架下的申根內部邊境管制主要指上述第一種情形，即對人的過境行為進行管制和監視。履行管制任務的機關通常是各當事國的警察。

一個例子是，申根國家瑞士并未實行過邊境管制，所以其邊境線上并無警察值守，但設有大量的海關工作站。這從反面說明，對人的檢查和對貨物的檢查是分開的，邊境管制和對人的入境檢查是同義詞。

既然邊境管制由各國警察分別實施，那么其內容依法域的不同而不同。以德國為例。自1990年代中期以來，16個聯邦州中的13個在其《警察法》中引入了一項原本只適用于道路交通法規的制度，即“無嫌疑和無原因管制”（Verdachts- und anlassunabh?ngige Kontrollen）條款。聯邦層面則是通過《聯邦警察法》第23條對聯邦警察作了類似授權。這些制度的名稱和力度各異，甚至設立初衷也不盡相同，[6] 但都使警察獲得了可適用于邊境管制之普遍性、無差別檢查模式的一般性權力。在近年的難民危機當中，這些條款得到了廣泛援用。

邊境不是法外之地，警察的偵查等刑事司法活動以及其他執法活動也可能在邊境進行，這就使得區分此類活動和履行邊境管制任務成了非常重要的問題。《邊境法》第23條第1款規定了兩者的不同。據此，在沒有邊境管制時，警察仍有權追查危害公共安全的跨界犯罪，但是這種活動需以個案方式進行，以有別于系統性管制。

上述區分的法理立足點在于行為。《邊境法》預設，刑事司法的啟動以某種嫌疑行為為前提，所以是個案性的，如果它可以普遍展開，那么等于將不特定多數人置于普遍嫌疑之中。相反，邊境管制須對越境者進行普遍檢查，即便他/她并無任何已知嫌疑，否則管制便失去了意義。

不過，刑事司法和治安的“發案—出警”傳統模式或自由主義模式跟愈加復雜化的犯罪狀況已并不完全適應，在面對冷戰后興起的跨國犯罪集團時更加力不從心。現在仍令西歐國家非常頭疼的跨國犯罪網絡，從某種程度上說正是內部邊境管制被取消，但警務仍國別分立、同時運作上沿襲舊模式的結果。

為應對新局面，申根成員國除了加強警務跨國協作外，還提高了“無嫌疑和無原因管制”條款在邊境地區的露面頻率，以便警方在未進行系統性管制的前提下，不依賴既有線索而展開辦案。

但是這樣一來，就令《邊境法》第23條對邊境管制之外的警察活動的描述顯得過于狹窄，甚至造成規范沖突。例如在2006年，作為歐洲首腦會議常設機構的歐洲理事會（European Council）批準了歐洲議會一項框架性決議，許可成員國在邊界內部30公里的區域對人員進行無嫌疑檢查，但在2010年的Melki案中，歐洲法院（European Court of Justice）卻又裁定，法國警方在國境內側20公里處經過無差別檢查拘捕來自阿爾及利亞的非法居民Melki和Abdeli的做法及其國內法律依據，與《申根邊境法》的精神和規定相違背。[7]

伴隨著局勢變化，歐洲法院的態度后來也發生了松動，朝著逐漸擴大警察活動空間的方向做出了幾個重要判決。在2012年的Adil案中，歐洲法院裁定，即便警方的目的只是要打擊非法居留，但只要它的措施不具有與邊境管制相同的效果，那么就是合法的。進一步地，按照法院意見，只要警方的措施依據可能對公共安全構成威脅的“一般信息和經驗”做出，有關于其必要性和具體內容的足夠詳盡準確的計劃，那么這項措施就有別于邊境管制。[8]

在這個案件中，歐洲法院雖然仍堅持《邊境法》對警察權和邊境管制的形式區分，實際上已經放棄了實質審查。這一方針此后得到延續。2017年，在一個關于依照德國《聯邦警察法》進行的無嫌疑管制措施是否合法的初步裁定程序（Vorabentscheidungsverfahren）中，[9] 歐洲法院決定將進一步審查權交給當事國法院，由內國法院來判定該國法律中的無嫌疑管制條款是否與邊境管制具有同樣效果，以至于違反《邊境法》。當前，德國《聯邦警察法》和《巴伐利亞警察任務法》等文件依然許可警察在邊境內側直至縱深30公里處展開無嫌疑管制。