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保爾：清朝的“制度建設”，水平有多高？
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保爾歷史學博士，自由撰稿人
最后更新: 2022-12-21 11:04:02征服王朝的“制度入關”
說到異族統治，就不能不提學界的經典概念：“征服王朝”。這個說法始于美國學者魏特夫，用來形容諸如遼、金、元、清這些在入主中原之前就已經建立政權的非漢族王朝。與之對應的是進入漢地之后才建國創制，并迅速漢化的“滲透王朝”。
由于征服王朝是先建國立制，后征服漢地，因此其國家制度中不可避免會帶有本民族成分。這其中最為典型的例子當屬元朝，作為世界性大帝國，蒙元雖然早已占領中原，并于忽必烈時代一統南北，但其國家治理卻明顯具有“內北國而外中國”的特色，政治制度中也存在著大量的蒙古元素，甚至于權力核心層都仍然是草原的那一套。
《元世祖出獵圖》局部
作為在關外立國的少數民族政權，清朝無疑是典型的“征服王朝”，但其在國家制度建設中卻有著“清承明制”的特點，這是否意味著清朝突破了魏特夫的理論？并非如此。在清朝初年，入關的不止有八旗，也有滿洲的制度。
這些入關而來的制度大體有兩類，一是清朝統治者在學習明朝制度的過程中，有鑒于前朝積弊特意進行的調整。比如明朝過分活躍的言官讓清代帝王忌憚不已，因而自清朝入關之后，統治者就有意削弱都察院、六科向上監督的權力。
雍正時干脆將六科與都察院合并，稱作“臺省一體”。晚明屢屢掀起輿論狂潮的六科給事中，從此消失。還有清朝吸取了明代宦官專權的弊病，沒有承襲沿用明代宦官執掌的內廷二十四衙門，而是專門設置了內務府統轄宮中之事，有效遏制了宦官的權力。
第二種情況是清朝基于實際統治情況，新設的制度。比如官員建置層面，清朝統治者既需要吸納漢人士大夫，也要保證滿洲的統治地位，還要兼顧八旗事務。于是，在皇太極時期，六部雖然與明朝一樣直接對皇帝負責，卻由八旗貝勒管理。入關以后，大量漢族士大夫加入清朝政權，六部等中央衙門形成了滿、漢各設長官的形制，呈現出既沿襲明代制度，又適應“滿漢一體”新國情的體制。
在地方治理層面，清朝創制了更多的新制度。比如管理邊疆民族地區的理藩院，表面上其架構仿照六部，設尚書、左右侍郎等官員，實際卻是清朝治理少數民族地區的新創設。
有清一代二百余年，能夠比前代更為有效、更為有力地統治蒙古、回部、西藏等地區，這套源自少數民族政權，又適應于少數民族政權的政治架構功不可沒。直到辛亥革命之后，北洋政府也并沒有取消理藩院（部），而是將其改為蒙藏院，繼續管理邊疆少數民族事務。
清朝制度建設的成效
后人總評清代的國家治理成效，時常會有兩種看似完全不可調和的觀點。有人認為，清朝是歷代王朝中制度建設最為完備、治理效能最好的朝代。但也有認為，清朝的國家治理成效極其糟糕，以至于看似龐大的帝國，在西方列強面前不堪一擊，陷入喪權辱國的深淵。
這兩種認知雖然態度大相徑庭，卻都合乎事實，只是視角不同。前者是從中國傳統政治制度的發展脈絡出發做出的評價，后者則是基于近代屈辱史給出的評論。鑒于后一種說法早已為人所熟知，本文更愿意多花些筆墨，從前一種看法出發，對清代制度建設的意義及其地位做以評論。
首先，清代的制度建設可謂集合歷代之所長，達到了傳統時代最成熟的地步。雖然自秦始皇開創帝制以來，中國就進入了帝國的統治模式。但是，無論是“君主專制”還是“中央集權”，都不是一蹴而就的，期間經歷過反復而曲折的變化。
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