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【文/觀察者網專欄作者 夏柱智】

一

近日有媒體報道，中部某市“將盤活老舊宅基地，滿足退休干部職工回鄉建新房用地需求”。

對于市政協委員《關于鼓勵退休干部職工回鄉居住支持鄉村建設的建議》，該市自然資源局日前答復稱，將通過各項積極舉措全面盤活老舊宅基地，將未合理利用的土地資源釋放出來，在不占用耕地的前提下，滿足退休干部職工回鄉建新房的用地需求。

在嚴格保護耕地的背景下，盤活閑置老舊宅基地是農村優化土地管理、提高土地利用效率的一個重要政策，也是鄉村振興的土地政策條件之一。但國家鼓勵各類鄉賢能人支持鄉村建設的政策，對農村土地管理依然是嚴格的，要求地方政府守住底線，其中一個要求是獨屬于農民的土地權益不能用于交易，沒有任何例外的理由。

如2023年9月22日，農業農村部等九部委印發《“我的家鄉我建設”活動實施方案》提出，鼓勵引導退休干部、退休教師、退休醫生、退休技術人員、退役軍人等回鄉定居。這里的表述是“定居”，并沒有說滿足“建新房用地”需求。而這些人回鄉定居的主要方式是，回到老人留下的房屋；如果沒有老人留下的房屋，那么他就依托親戚朋友的房屋，無法獲得建新房所用的宅基地。因為按照法律，他們并不是本集體成員，無權分得宅基地。

還需注意到相關政策文件有趣的修正。

九部委印發的“方案”是經過修訂的第二版。第一版方案是2023年7月20日出臺的，但時隔僅兩個月左右，這份文件就被廢除了——這是很罕見的政策修正。變動比較大的是，第二版中“保障措施”的第六條：原第一版第六條是“加強宣傳激勵”，第二版第六條改成“堅守政策底線”。具體而言：

明確“各類回鄉下鄉人員要嚴格執行法律法規和有關政策規定，不得干預基層治理，不得侵占農村集體資源資產，不得擠占教育、醫療等有限的農村社會保障資源，不得損害農民利益。”

特別明確了宅基地管理的原則：“嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地，不得違規搞合作建房。”

還明確了“各地要守住政策底線紅線，不得擅自出政策、搞變通，對違反規定的行為要嚴肅追責問責。”

修訂版“方案”的信號很清楚：盡管國家鼓勵包括退休干部職工在內的能人回鄉建設鄉村，但改革底線是要守住的，首要的是土地管理的底線，因為這涉及農民利益、涉及農村基本的社會保障資源。修訂版“方案”還特別點出了可能存在的宅基地違法違規問題。

因此，“盤活老舊宅基地，滿足退休干部職工回鄉建新房用地需求”這一政策導向還需要斟酌并慎重考慮。退休干部職工屬于城鎮居民，他們在農村不能分配宅基地，也不能購買或者變相通過“流轉”方式獲得宅基地建房。

正是土地改革保持底線，宅基地分配獨屬于農民，有嚴格身份限制，國家才能保障真正需要宅基地的農民獲得宅基地。在《土地管理法》《鄉村振興促進法》等法律法規中，這是非常明確的政策。由此我國在現代化進程中形成了“保護型城鄉關系”，傳統的城鄉二元制度也從原來的“剝削型”轉向“保護型”，農民身份具有保護農民權益的制度特征。

資料圖來源：新華社

二

把滿足退休干部職工建房用地放在閑置宅基地盤活政策中考慮，這是近年來宅基地政策變通的一個常見方式。但從國家關于閑置宅基地盤活的政策梳理來看，并無支持退休干部職工回鄉建新房的精神。

換言之，地方政府變通政策，損害法律的嚴肅性。

所謂閑置宅基地，是長期廢棄不用的宅基地，地上可能有住房，也可能沒有住房，純粹是一塊“宅基地”。這些閑置宅基地很難利用，導致即使國家項目資源下鄉，村莊內部也難以修建像樣的休閑娛樂廣場等設施。

造成宅基地閑置的原因主要有兩個：

一是規劃管理問題，由于無人管理、管理機制不健全，農民建新房隨意，沿公路建房，有的農民侵占耕地建房。建新房之后，老房閑置廢棄了。

二是人口的鄉城流動。大規模的人口城鎮化，導致農村部分房屋出現了閑置廢棄，進城農民家庭無力或無意愿回鄉建房。這種現象在山區比較普遍，村莊成片廢棄。