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第二，通過強化宣傳和制度建設，在宅基地管理上形成了“產權革命”。

在上個世紀的社會主義革命和改革中，耕地上的集體所有觀念已經非常牢固。直到現在，余江農村還定期依據人口增減調整土地。但是“宅基地是祖業”的觀念一直保留了下來，這一觀念在老一輩人心中尤其強烈，不利于統一村莊規劃、建設和管理。

我們在調研過程中就有遇到一位老人，當我們問到宅改的事情時，他說他的房子本來也是要拆掉的，但是他不讓拆，他覺得“宅基地就是祖業，這房子是我建的，就是我的，誰都不能動”。村干部經常會過來勸說，但他依舊不讓拆。

為打破祖業觀念，余江縣設計了現代的土地管理制度，在宣傳時也頗費心思，宣傳對象廣泛、宣傳方式多樣、宣傳標語通俗易懂。

在宣傳對象上，余江縣的宣傳不僅針對農民，也針對市民，讓市民也知道宅改要干什么、和自己有什么關系、能帶來什么好處。此外，針對黨政干部、理事會成員、學校學生，余江縣展開了集中培訓宣傳。

宣傳形式則包括一封信、連環畫、電視臺、微電影、微信群、刷標語等。其中標語很能打動人，讓農民理解的同時，激發農民參與宅改的主動性和主體性。如“宅基地不是祖業”、“多占宅基地、多交人民幣”，有的村莊甚至還形成了用“三字經”書寫的村規民約。如宅改辦干部所言，“對于這么大一場改革，涉及個人切身利益和根深蒂固的觀念，不宣傳形成共識是不行的”。

在反復做工作及強有力的宣傳下，絕大多數農戶接受了宅基地集體所有觀念，順利地接受了拆舊和宅基地退出的政策。

第三是縣國土部門牽頭，結合各個部門、鄉鎮和村、自然村的意見，形成了精細化的土地管理制度。

精細化的制度體系體現的是現代國家治理基層社會、處理復雜事務的能力。宅改通過一次運動改變原來的土地秩序，這種制度成果一旦結合了基層組織體系及產權觀念的內化作用，就具有長效作用。這正是推進國家治理體系和治理能力現代化的生動實踐。

宅基地管理困境的原因，相當一部分在于制度供給。原余江國土局局長就對我們說道：

“通過正規手續審批宅基地難。為什么難？有體制原因。規劃部門依據村莊土地利用審批宅基地，但是沒有規劃。在原來的村莊，由于缺乏基礎設施，無法建設。村莊周邊的耕地更是嚴格限制建設的。因此即使是批準了，集體也沒有土地分配給農戶建房，符合條件建房戶要通過私下交換土地或交易獲得土地用于建房。比如對缺乏正規手續的農民建房，雖然上級要求基層政府拆掉，但基層政府很難一拆了之。農民建房投入幾十萬元，可能是一輩子積累的財富，政府強拆極可能引起社會不穩定。”

這些規定主要體現在2015年就制定的《余江縣農村村民建房管理辦法》，這個辦法規定了宅基地的產權權屬、申請條件、一戶一宅原則和占用面積標準等，確立了農民建房的基本規則。

比如在黃莊鄉，宅改規定新建房占地面積不能超過180平方米，高度不能超過12米，影響村容村貌和村莊規劃的房不允許審批。新增建房用地采用擇位競價的方式，拆舊建新不用繳費，新增的宅基地要繳費，底價是耕地280元/平方米，林地200元/平方米，最便宜的荒地100元/平方米。宅基地有償使用費歸村民理事會，用于搞村莊建設。

三、余江宅改的啟示

在農民群眾的“獲得感”、村莊建設成果、土地管理能力、土地制度建設等層面，余江改革都取得了極大的成功。可以說，這是余江縣自八十年代家庭承包責任改革之后，最能夠直接呼應群眾訴求，深度發動群眾參與改革的經典案例。

總結好余江經驗，有利于全國宅基地改革和鄉村振興戰略的實施。宅改是國家深入改造農村社會的契機，地方政府要利用自上而下的宅改發動一次村莊土地管理的革命，作為鄉村振興戰略實施的配套制度建設工作。余江經驗告訴我們，宅改要深刻回應真問題，這樣才能夠深度動員農民參與改革，避免“政府動而群眾不動”。

當然，在推動宅改過程中，特別要警惕部分地方政府為了政績而“大拆大建”。很多試點提出“錢從哪里來”的問題，這也無疑搞錯了宅改的方向。

宅改最本質的目標是通過土地管理的革命推動鄉村振興、推動城鄉融合。這固然需要一定的資金投入鄉村規劃及建設，但絕不是把農村完全推倒重建，不是破壞已有的農村建設成果，浪費巨額財政資金。

宅基地制度改革是推行鄉村振興戰略中的一塊“硬骨頭”，如何啃下，考驗農村治理能力。但筆者相信，只要群策群力，美麗鄉村乃至鄉村振興的偉大目標終能實現。

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