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【文/觀察者網專欄作者 王海娟】

日前中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，就農村集體土地所有權、承包權和經營權“三權分置”改革提出實施意見。“三權分置”改革的突破在于強化對土地經營者利益的保護、放活土地經營權。任何一項改革都涉及到利益調整，如鄧小平所言，改革是一場利益調整的革命。那么文件中的土地經營者實際指誰，這項改革于誰有利、又損失了誰的利益？

本文指出“三權分置”改革以放活土地經營權為名義，為工商資本下鄉流轉土地鼓與呼。但是，這一政策帶來的后果極有可能是，外出務工農民失去返鄉權利，普通農民經營土地的空間也被擠占，中國農業和現代業將被置于更危險的境地。

河北藁城，一臺收割機正在田間收割玉米

強化對土地經營權的物權保護

改革開放之初的家庭承包經營制度改革將土地所有權和承包經營權分設，形成所有權歸集體、承包經營權歸農戶的“兩權分置”模式。之后，為了防止村社集體侵害農民土地承包經營權，土地政策法規一直強化農民的土地承包經營權。例如，《農村土地承包法》規定不允許集體調整土地，十七屆三中全會提出土地承包關系長久不變，《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權。由此，農民的土地權利得到了充分的保護，土地集體所有權不斷弱化、乃至虛置。

隨著城鎮化推進和大量農民外出務工，擁有土地承包經營權的農民不再耕種土地，將土地流轉出去，從而發生了承包權和經營權的分離。截至2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉了土地。擁有土地承包經營權的人不再種地，種地的人又沒有相應權利。因而，在農民的土地權利已經得到充分保護的前提下，如何維護土地經營者的權益成為一個現實問題。“三權分置”改革的目標是在人地分離背景下保障土地經營者的權益、放活土地經營權。

土地經營權的實質是流入土地從事農業的經營主體對土地享有的某種權利。如果“三權分置”改革只是確立一個債權性的經營權，土地租賃合同完全可以解決問題，根本無需另行創設土地經營權。如果立法要對土地經營權進行專門規定，實質上就是進入了明確土地經營權物權屬性，或者至少是進行物權化保護的通道。

在農村土地確權基本完成，農民的土地權利得到物權保護的情況下，“三權分置”改革主要是為了回應土地經營者的需求。正如國務院發展研究中心農村部部長葉興慶所言：“因為現實中有不少通過流轉農民土地發展現代農業的經營者抱怨，簽訂的流轉合同期限很短，而農業基礎設施投資回報期較長，不敢作長期投入；需要的資金量大，而經營的土地不能用于抵押融資。”只有對土地經營權進行物權保護，才能保護土地經營者的土地不被違約收回、確定穩定的經營期限以及進行抵押貸款等。

保護下鄉工商資本的利益

在農村土地流轉市場中，主要有普通農戶和工商資本兩個農業經營主體。這兩個農業經營主體的土地流轉方式和對土地權利的需求也不同。那么土地經營權的物權保護及其抵押貸款權能是哪種類型經營者的權利訴求？

第一種土地經營者是土地流出者的同一村社村民，其中絕大部分是土地承包者的親友和鄰居。土地承包者將土地流轉給本村村民，有兩個重要的特征，一是土地在村內流轉，這就使得土地收益不外流，歸普通農民所有；二是土地流轉期限不固定，土地租金較低，甚至不需要租金。

普通農民經營者主要種植糧食作物，經濟實力較弱，主要依賴國家投入基本性的基礎設施建設。因而普通農民經營者對保障長期穩定的土地流轉期限的需求不強烈。并且普通農民經營者的土地面積不大、租金不高，沒有抵押貸款進行生產投入的需求。即便是進行土地經營權抵押，貸款數額也很低。

圖源自網絡

中部某市土地經營權抵押貸款試點中，農民沒有積極性。李紅（化名）是省級科技示范戶，種植了10畝蔬菜。為了推動試點工作，省委書記讓李紅抵押貸款50萬元，由政府財政給予貸款貼息。但是李紅不需要這么多資金，又礙于省委書記的面子，就抵押貸款了30萬元。因為李紅自己承包土地面積少，只能流轉本組160多畝土地進行抵押。第一年種植棉花，因為人工費用較高而虧本，第二年種西瓜被水淹了，虧得更大，李紅只能將土地經營權還給農民。經營失敗，形成大量欠債，李紅更沒有能力還貸款，成為銀行壞賬。李紅認為自己根本不需要這么多資金，政府的貸款政策未起到預想的作用，所以建議政府不要輕易給農民貸款。

這樣看來，土地租賃合同就可以滿足普通農民經營者的需求，這種土地流轉形成的土地經營權是債權性質。

第二種土地經營者是下鄉工商資本。工商資本下鄉直接經營土地，往往長期限地流轉大規模土地，土地租金也很高。根據筆者在湖北某市調查發現，工商資本下鄉流轉土地面積一般在1000畝以上，有的甚至達到上萬畝，土地租金達到900元左右/畝。全市連片規模達1000畝以上的有473宗，占已流轉總面積的47.85%，其中5000畝以上的有11宗。

從事農業的工商資本流轉土地大部分都是種植利潤率較高的經濟作物，或者投資休閑觀光農業，農業基礎設施建設也超出了國家供給的范圍。因此工商資本進行大量的基礎設施投入，需要土地流轉長期穩定，并確保土地不被違約收回。并且工商資本流轉的土地規模較大、投入較多、回報期長、租金高，因此對土地經營權的抵押貸款權能也有很大的積極性。

由此看來，土地經營權的物權保護以及抵押貸款權能并不是普通農民經營者的利益訴求。葉興慶所言的，需要確保土地不被違約收回、確保穩定的經營期限以及抵押貸款需求的經營者主要是下鄉工商資本。當我們揭開土地經營者的面紗，看到的是工商資本的面目。在某種意義上，“三權分置”改革以放活土地經營權為名義，實際上是為工商資本下鄉鼓與呼。

簡單而言，“三權分置”改革主要回應下鄉工商資本對土地經營權的訴求，而非普通農民經營者的訴求。實際上，工商資本下鄉流轉的土地大約只占全部流轉土地的10%，只有4000多萬畝土地。換而言之，目前階段，“三權分置”改革主要是為了回應只流轉4000多萬畝土地的工商資本的需求。