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【文/觀察者網專欄作者 田飛龍】  

2021年特區政府《施政報告》發布，幾多“驚艷”，有亮點、有魄力，同時以更長的“附篇”對過去四年“施政”總體情況進行檢討和評估，試圖向香港社會解釋清楚這幾年香港變亂和變制的來龍去脈，對“一國兩制”新路向予以政策說明。這是特首林鄭月娥任內的最后一份《施政報告》，具有政治總結和框架規劃的雙重意義。

10月6日，香港特區行政長官林鄭月娥在新聞發布會上。圖自新華社

林鄭月娥自稱擔任特首是“人生最大挑戰”，并引述社會意見認為“一國兩制”轉入了下半場，需要有新的認知和作為。這份“施政報告”相對淡化了“民主發展”議題，凸顯了國安法制的體系化、民生議題的中心化與融合發展的戰略化。      

無論是以“愛國者治港”重構香港民主，還是聚焦民生回應社會長期痛點，乃至嘗試戰略性思考跟上國家發展步伐，特首及其團隊一定都感受到了來自“一國”范疇的政治精神、政治倫理和政治方法的強大理性和影響力。

香港“一國兩制”正在經歷“下半場”關鍵性的內在結構轉型，“一國”凸顯，“民生”凸顯，“融合”凸顯。這些轉變得以順利完成的關鍵點，正是香港社會對真正的“國家精神”的理解與認同。                      

特首在《施政報告》中提及進一步加強憲法與基本法教育，以及國民教育和價值觀教育，厚植“愛國者治港”的社會政治基礎和文化土壤。她甚至提及今年9月對新的“公民與社會發展科”的觀課經驗，計劃親自給“有興趣”的香港教師講解一堂有關“一國兩制”和《基本法》中行政長官憲制地位和角色的示范課程。

“特首講課”，這在香港“一國兩制”實踐中屬于首次，折射了特首在思考和承擔《基本法》實施責任方面的新思考。

認真檢討回歸以來特首在基本法上的“全面責任”，尤其與以特首為核心的特區政治體制的規范預期相比較，既往作為過于自我節制以及受困于“四座大山”（立法會拉布、公務員抵制、司法復核壓制和社會運動夾擊）的制度性圍困，難有主動、自覺和突破性的政治承擔。

如今，制度性梗阻已然消除，社會民心轉型在即，轉型發展責任壓實，特首積極能動發揮關鍵治理領域的角色，正當其時。《施政報告》多次提及在國安、民生、融合發展中的特首責任及特首督導角色，更加凸顯真正的“行政主導”憲制自覺及其作為。這不只是林鄭個人的見解和責任，應當理解為“一國兩制”下半場的新制度條件下，特區政府形成的新的“施政倫理”。

推動“一國兩制”結構性轉型發展，并始終承擔對香港的最終保護和促進責任的，正是特首在《施政報告》中多次提及的“中央”，即“一國兩制”中的“一國”。

“一國兩制”在香港的實踐，因其屬于新事物，經歷了復雜轉型的探索過程，逐步從“井水不犯河水”式的放任治理變為“全面管治權”下的積極治理，以及在制度體系上尋求中央管治權和高度自治權的有機結合。

“兩權”正向有機結合并突出中央管治權的主導性和監督性，而不是“國防、外交”之外中央完全無權，放任香港以接近“完全自治”的方式自我治理，這是2012年以來中央治港方略的關鍵轉變。

這一結構性調整的法理準備現于2014年的治港白皮書，融合政策展現于2019年初的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，而制度體系的應急式立法和中央管治權的決定性進場則肇始于2019年年底的十九屆四中全會，會上明確提出了建立健全“一國兩制”制度體系的框架構想并迅速轉化為2020年的香港《國安法》和2021年的《新選舉法》，中央治港的體系化和組合拳思維正式形成。                        

新制度的引入，不再是基本法“釋法”形式的小修小補，也不是簡單寄希望于香港高度自治的放任治理，而是由中央新時代國家體制改革、戰略調整與香港角色再定位而展開的自上而下的自主性垂直立法，是“一國兩制”制度體系的結構性擴展。

這一擴展是新時代整體國家精神與民族復興戰略的有機組成部分，但實際超出了香港社會的既有理解和習慣認知，超出了有關工作部門的固化政策思維和工作習慣，造成一種重新理解和適應的強大壓力。

事實上，這正是“一國兩制”下半場或2.0版的本質所在，是國家崛起、香港融入以及“一國兩制”制度體系有機統一的合理化進程。

無論是香港本地，還是有關工作部門，留戀“過去”并在熟悉和習慣的政策思路和工作方法中“周旋”是一種極其舒適的行為模式，甚至是政治經濟利益思考的慣常依賴，但新時代的“一國兩制”必須在更高水平上保障國家安全、選舉安全、融合發展以及國家角色的主導性，并只有在國家主權、安全、發展利益得到有效制度保障的條件下，香港才能獲得國家持續性的制度和政策支持，以及在應對內外挑戰，尤其是本土勢力和外部干預勢力破壞時有足夠的制度力量自我保護。

走出既往的“舒適區”，香港再出發不是原地打轉，而是脫胎換骨，力爭在21世紀新全球化的大洗牌過程中不掉隊、有角色、有前途。

《施政報告》提出的“北部都會區”是大手筆，深港融合的政策導向是大戰略，深港聯合打造中國“技術主權”體系和先進生產力、先進制度文明的結構取向是大智慧，特首對此已有敏感領悟。但香港社會的精神轉型，包括產業思維轉型與青年價值觀轉型，仍有待時日。              

《施政報告》展現了特首歷經“人生最大挑戰”之后的完整思考和表達，有團隊智慧，有中央政策啟發，也有個性化的發揮。政治人格與風格從來都是制度與個體復雜互動的產物，既需要作為制度人格的規范與專業化，也需要作為個體人格的血肉感和同情心。

特首在“一國兩制”憲制秩序中起著溝通連接香港民眾和國家的關鍵樞紐作用。這不是林鄭的孤立角色，而是真正立足“一國兩制”完整架構和發展需求的香港公務員尤其是問責官員的共通角色。