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首先，在現實中可以觀察到對經濟增長和招商引資的考核，而在實證研究中，經濟增長和官員晉升之間的相關關系即使存在，也并不一定是因果關系。一方面，相關性可能伴隨著因果倒置，可能不是在經濟增長快的地方，官員就獲得了晉升，而是晉升可能性大的人被安排到了增長潛力大的地方（林挺進, 2010; Shih et al., 2012）。另一方面，官員也并非完全按增長率高低獲得晉升（楊其靜、鄭楠, 2013）。

還有研究發現，甚至連經濟增長績效和官員晉升之間的關系在統計上都不存在，或不穩定（陶然等, 2010; 姚洋、張牧揚, 2013; Wiebe, 2021）[③]。陶然和蘇福兵（2021）認為，即使觀察到官員追求本地經濟增長的行為，也并不是因為增長與晉升之間的關系，而只是在財政分權體制之下，地方官員要最大化稅收。呂冰洋（2022）認為，基于經濟增長而對地方官員進行晉升的機制在實際生活中并不成立。呂冰洋和陳怡心（2022）進一步區分了財政激勵和晉升激勵，他們認為，中國地方治理有七條規律，每條規律都會動搖晉升錦標賽的根基。這七條規律是：分等而非統一標準治理、定性與定量相結合考核、縱向為主而非橫向比較、地方精英群體而非個人作用、綜合而非單一考核、政治上以約束而非激勵為主、信息相對清晰而非不對稱。在實證結果中，的確是財政激勵而不是晉升激勵與地方經濟增長正相關[④]。

更為重要的是，即使看到一個地方官員獲得更強激勵，從而帶來更多投資和經濟增長的時候，不管這種相關性背后是基于晉升激勵還是財政激勵，這種相關性都有可能是轉移效應（displacement effect）。換句話來說，是在投資總量和經濟總量不變的情況下，地方官員激勵較弱的地方的投資和經濟增長轉移到了官員激勵較強的地方，經濟總量并沒有因官員激勵而增加。從實證上來說，“轉移效應”是可以找到一些證據的，徐現祥和李書娟（2019）研究了省級官員籍貫地得到的“照顧效應”，即官員更多投資于家鄉。他們發現，這種照顧是促進省級官員籍貫地經濟增長的，但這一效應主要來自省內其他地區的資源轉入省級官員籍貫地，而非同省內所有地區共同增長。特別提醒讀者注意的是，周黎安（2004）的理論本身就是一個基于地方官員晉升激勵的理論，他所刻畫的就是一個晉升激勵導致重復建設和市場分割的行為模式。通俗地說，這是一個“分蛋糕”而非“做大蛋糕”的邏輯。

接下來，我們再退一步問，即使官員激勵真的能夠導致更快的增長，這種增長與長期、全局、多維發展之間的關系是怎樣的？前文說過，當我們評價一種因素（特別是制度這樣的長期因素）是否有利于增長時，這里的增長必須是指長期的增長。但在地區級的面板數據里，我們能看到的增長如果按年計算，它又天然只是短期增長，即使考慮滯后效應，官員激勵的效應不會超過官員的任期，它必然不能用來研究對于長期經濟增長的效應。其實，很早就有文獻注意到官員晉升體制會導致地方政府追求資源密集型的短期經濟增長（例如，周雪光, 2005）[⑤]。

在理論上仍然還有個疑問：如果一個因素在短期有促進增長的正面作用，短期加起來，不就是長期的積極影響了嗎？要厘清這個問題，就必須要借助經濟學分析。前文已經說明，短期和長期增長是否矛盾的關鍵判據是，經濟是否偏離了長期最優的結構。由于面板數據的分析所展現的基本上都是當期的解釋變量對于短期的被解釋變量的影響，因此，即使官員考核激勵機制有助于提高短期的經濟增長，也并不意味著當前的經濟增長處在長期經濟增長的最優路徑上。

而且中國經濟長期存在金融抑制、實際利率偏低的現象，這造成了投資過多、回報下降，有可能使得投資偏離經濟增長的“黃金律”最優路徑，在長期反而是不利于經濟增長的（陳斌開、陸銘, 2016; 陸銘, 2020）。如果在微觀上，官員激勵是有利于短期增長的，那么，宏觀上的結構性問題就被地方官員行為放大了。評價地方上的投資是不是過度，一個重要的判據是后續有沒有足夠高的回報。實際的情況是，投資過多、產能過剩導致的是投資回報下降、地方債務高企的后果（陸銘, 2020）。即使是在基礎設施這樣具有正外部性的領域，也有文獻發現中國已經出現了基礎設施投資過度，尤其是在西部更是如此（Shi & Huang, 2014）[⑥]。

討論完長期，我們再來看全局，這就尤其需要將政治經濟學和區域經濟學結合起來的“空間政治經濟學”了（陸銘, 2017）。在區域經濟方面，由于存在著學習效應和規模收益遞增，地方政策將策略性地選擇進入一些并沒有比較優勢的產業，以獲得未來更高的收益，在這種動機下，地方政府將采取重復建設和市場分割的行為，但因為這些產業在當地并無比較優勢，事后成功的可能性很?。戙懙? 2004; 陸銘等, 2007）[⑦]。周黎安（2004）的模型提出，地方官員通過最大化本地經濟增長而獲得晉升，這使得同時處于政治和經濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小。

在理論上存在的市場分割現象，在經驗研究中的實際情況是怎樣的呢？直到20世紀90年代中期，中國的省和省之間的市場分割仍然很嚴重（Poncet, 2003），后來有所改善（桂琦寒等, 2006; 陳永偉, 2016）。但是，最近十多年的情況卻不樂觀。吳意云和朱希偉（2015）發現，中國工業的地理集中和行業專業化在2005年左右均由上升轉為下降，致使省際產業同構現象加劇[⑧]。尤其需要強調的是，地區和地區之間分工下降的現象，伴隨著地區間GDP增長速度收斂和宏觀上全要素生產率增長的惡化，這只可能歸因于行政干預資源配置的“空間錯配”，即資源并未流向回報高的地區（陸銘、向寬虎, 2014; 陸銘, 2019、2020）。最新的研究發現，在控制了地理距離、城市間的方言區差異等因素之后，省界的邊界效應仍然存在，跨省的經濟聯系（城市間車流）顯著低于同省內。在數量上，一對相距200公里的城市，如果它們不屬于同一個省，它們之間的貨車流量相當于相距302公里的同省城市之間的車流（Zheng et al., 2022）。

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市場分割與地方政府的財政激勵有關（呂冰洋、賀穎, 2022）。導致區域經濟走向一體化或分割的因素有很多，地方政府相似性的產業政策是導致省際分工弱化的直接原因。而其深層原因在于，中央政府的產業政策是地方政府制定本地產業政策的重要參照，凡是被中央政府選為政策支持的產業，其在各省有更高的概率被地方政府選為政策支持的產業，這導致了各省之間產業政策的高度相似（趙婷、陳釗, 2020）。這種發展模式往往使欠發達地區偏離自身條件，被動“復制”發達地區經驗，造成中國工業的地理集中過低和地區間分工不足（吳意云、朱希偉, 2015; Wu et al., 2019）。

地方政府分割市場和實施地方保護的手段有很多，這方面，還需要更多的研究。有研究發現，官方媒體在起著保護本地企業的作用。以召回存在質量問題的汽車為例，與地方的機關報相比，市場化導向的非機關報的確會更為積極地報道汽車召回事件，但是，非機關報對召回事件更為積極的報道卻主要體現在非本省汽車的召回上（馮凈冰、陳釗, 2016）。

最后，地方政府的行為有利于實現多維發展嗎？在單維的經濟增長目標之下，容易忽視其他維度的發展目標。有文獻發現，地方官員的激勵機制和分權體制在激勵官員增加基礎設施投資時，卻不利于地方增加民生方面的支出（高琳, 2016）。尤其是在1994—2006年之間，由于分稅制的實施，地方政府有更強的激勵加大“基本建設”支出，而相應地壓縮“科教文衛”方面的支出，直到2006年之后才在中央的要求下提高了“科教文衛”支出占比（Lu et al., 2019）。

那么，在既有的官員激勵與考核制度下，有沒有可能實施某種調整，改變地方政府的行為（比如財政支出的水平和結構）？陳釗、徐彤（2011）構建了一個“為和諧而競爭”的模型，其中，在經濟發展的早期，由于對公共品偏好不強，且因公眾意愿表達機制不暢導致的信息不充分問題較為嚴重，中央對地方政府采取以經濟增長作為較充分信息統計量的“為增長而競爭”，有可能實現多種目標隨經濟增長同時改善。隨著經濟發展水平提高，當民眾對于公共品的偏好加強時，在地方政府競爭模式之下，加入任何一種激勵指標，都可能讓地方政府去追求這一指標。但由于信息不對稱，很難保證“多維的激勵”與社會福利最大化相一致，這就可能導致新的扭曲。除非用“滿意度”這樣一個綜合的指標來反映民眾對政府績效的評價，才可能實現社會福利最大化。在本質上，基于滿意度的晉升激勵實際上就把對于地方政府績效評價的權利更多地交給了民眾。

基于以上理論和實證的辨析，本文認為，對于地方官員考核晉升體制有利于中國經濟增長的流行看法，要進行糾正。地方官員追求本地的經濟增長與考核晉升體制并無必然的因果關系，即使有，地方上追求的主要是短期、局部和單維的經濟增長，而不是整個國家長期、全局和多維的發展。實際上，周黎安（2007）非常清楚地列舉了官員考核晉升體制可能伴隨著一些扭曲行為，比如軟預算約束、忽視公共服務和環境等目標、破壞市場機制等。

需要特別強調的是，經濟發展階段是一個重要的考量因素。在發展的早期，中國嚴重缺乏資本，基礎設施建設也非常不足，而且經濟發展的規模經濟效應和集聚效應[⑨]也不強，那時，每一個地方如果做大自己的產業，在加總上的確可能推動整個國家的增長。不僅如此，在發展的早期，人們最需要的就是經濟增長本身，而對于發展的其他維度沒有那么緊迫的需求。在這種情況下，雖然也存在地方政府大力促進投資的現象，存在市場分割和重復建設的問題，也存在地方政府忽略高質量發展的缺憾，但是地方政府所促進的短期、局部、單維的增長仍然有積極的一面。

隨著經濟發展水平的提高，客觀上，消費（特別是服務消費）在經濟增長中的比重應逐步提高，同時經濟發展的規模經濟效應和集聚效應越來越強，地區之間的市場一體化和分工協作越來越緊迫，人民對美好生活的向往也呈現出日益多元化的需求。這時，地方政府對于短期、局部、單維經濟增長的追求，就越來越顯現出與長期、全局和多維發展目標之間的矛盾。恰恰因此，本文需要去澄清這個理論的誤區，并且要從建立高質量發展的理論基準開始[⑩]。