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【文/陸銘】

當前中國經濟體量全球第二，人均GDP水平即將邁入高收入國家行列，同時，經濟增速有所放緩。面對這幾十年的巨變，社會科學家責無旁貸，需要給出解釋。這樣的解釋需要一以貫之，既要能夠解釋曾經的高速增長，也要能夠解釋近年來的增長速度放緩；既要能夠基于中國發展的真實邏輯，又要能夠與當代的社會科學理論（特別是經濟理論）對話。

然而，有一些關于中國發展的解釋急于從中國的特殊性出發，解釋曾經的高速增長。其中，最為流行的就是把地方間競爭、官員的考核晉升機制與曾經的高增長作因果式的關聯，卻忽視了這些因素與中國經濟體制性結構性問題的關系。如果不對這些認識予以理論和實證上的辨析，那么就很難為當前中國要推進的更高水平的改革開放達成共識，難以為構建全國統一大市場，以及中國市場體系與國際經貿體系的對接建立基礎。

為了把各種涉及經濟發展的問題及背后的理論邏輯梳理清楚，本文首先為理論探討建立一個追求長期、全局、多維發展目標的基準（或者叫參照系，以下有時也簡稱“高質量發展”）。然后，本文將從理論和實證兩個角度辨析官員考核晉升與經濟發展之間的關系，對一些認識誤區進行梳理。在此基礎上，本文將討論如何進一步深化改革，以實現長期、全局和多維發展的大國治理。

長期、全局、多維的高質量發展

為理論討論建立基準的確是經濟學比較強調的，但基準并不一定是純經濟的。人類發展共同的理想目標是要追求長期、全局、多維的發展（陸銘, 2022）。所謂長期的發展，就是說不能只顧眼前，還要看得長遠。其中最為重要的就是要優化投資和消費之間的比例關系，消費太多，不重積累，生產難以擴大。但是如果短期內投資和生產太多，缺乏消費，則投資雖然在當期計入GDP，未來卻必然因為需求不足而導致投資回報下降，影響長期的增長可持續性。這是宏觀經濟學基本原理里所講到的“黃金律”的道理。

此外，長期的發展也包括投資內部的結構優化，相對來說，基礎設施建設等物質資本積累比較容易在短期產生經濟增長，而人力資本和生態資本積累相關的投資收益期較長，容易被忽略。經濟發展的短期和長期目標是否一致，取決于經濟的結構是否最優，如果經濟結構是最優的，那么，短期和長期的增長是一致的，否則，兩者就是矛盾的。

全局的大國發展要優化空間維度上的發展。因為自然地理、歷史、人文等條件存在巨大差異，必然帶來不同地方發展的比較優勢各不相同。有些地方靠近海港或河港，或者靠近中心城市，更適合發展制造業和服務業，所能容納的人口較多。而另外一些地方遠離港口，也遠離中心城市，比較適合發展的是農業、生態旅游、自然資源等。這些地區經濟的總量受到資源的約束，相應的從業人員數量不多。由于現代經濟發展具有強大的規模經濟性，所以，經濟和人口向著少數發展條件好的優勢地區集聚，地區之間經濟總量差距擴大，但卻逐步走向人均GDP、人均收入或生活質量的大致均等。

經濟學里的“空間均衡”強調的是人均意義上的平衡，“在集聚中走向平衡”也是全球各國經濟發展的共同趨勢（World Bank, 2009; 陸銘, 2016、 2017; 陸銘等, 2019）。這一客觀規律已經逐步體現在中國區域經濟發展的政策導向中。2019年8月，中央財經委員會第五次會議提出，區域經濟要“在發展中營造平衡”。2021年發布的“十四五規劃”又進一步提出區域經濟要“在發展中促進相對平衡”。

圖自國家發改委

發展的目標是多維的，并不只是經濟增長這樣單維的。在橫向比較中，人類的需求在不同地區不同人群之間是有差異的。在時間維度上，特定的人隨著收入水平的提高，也會出現需求多元化的趨勢。對國家而言，在發展的早期，需求以溫飽為主，然后進入大量消費工業品的階段。隨著人們收入水平進一步提高，消費需求將大量出現在服務領域，而一般制造品和耐用消費品的消費則增長趨緩。同時，人們對于公共服務、生態宜居、收入均等、文化多樣等方面的需求將呈現多維度增長。

如果要改善大國治理的效能，需要進一步把空間均衡與高質量發展之間的關系說清楚。在長期、全局、多維這三個方面之中，勞動力等生產要素在地區之間的優化配置，有利于全局增長，以及地區之間人均意義上的均衡，而這個空間均衡本身就有長期和多維的含義。

首先，只有暢通國內各種生產要素在地區間配置，才能讓每一個地方的投資回報大致相等。不同的地方間也能夠產生充分的競爭，過度的或者無效的產能能夠通過市場機制而得以淘汰，不至于在地方保護主義之下轉變為僵尸企業。由此，投資和消費之間的比例關系才能夠得到優化，帶來長期可持續增長。其次，只有通過人口自由流動所形成的用腳投票機制，才能夠讓每一個地方必須綜合地追求多維的發展目標，尤其是在一些沒有直接定價機制的方面，例如公共服務、環境質量、營商環境、法治水平等等，用腳投票機制可以形成對于地方政府亂作為、不作為的制約。

提出長期、全局、多維的高質量發展目標，就是為了給很多理論問題的討論建立一個基準（陸銘, 2022）。事實上，高質量發展這個目標作為理論基準是超越歷史階段和國家差異的。高質量發展目標是人類發展的共同理想，可以作為國際對話的基礎。評價一個因素是不是有利于發展，可以以高質量發展目標來建立理論爭辯的一致邏輯，看它是不是有利于接近高質量發展。

在用高質量發展的參照系來辨析中國經濟的體制性結構性問題之前，先要回應一個經常遇到的疑惑：當我們去評論一個因素對發展的影響的時候，那么它的反事實(counter-factual)是什么？這里必須事先說明，參照系只是參照系，是不可能完美實現的，而反事實狀態是可以做到的。如果反事實更接近參照系，可以構成對于現實的改進，但它并不一定完美。

以本文即將討論的地方官員考核晉升激勵為例，在中國這樣的大國，不同地方的不同官員受到的激勵是不一樣的，在其他條件相同的情況下，弱激勵下的官員行為就是強激勵官員行為的反事實，因此，實證上的關鍵問題在于受到更強激勵的官員行為是更接近還是更偏離“高質量發展”的目標。同時，需要闡明兩點。第一，歷史不是反事實。否則，只要經濟發展是前進的，那么，任何時期的發展都很容易在絕大多數的維度上做得比過去好，但這并不等同于當下沒有改進的余地。第二，別國的做法也不是反事實。雖然高質量發展的目標是有普遍性的，但是不同國家存在歷史、文化、發展階段差異，面臨不同的現實約束，從而實現高質量發展的模式和路徑也有可能有差異。如果要作跨國比較，應盡量去對比歷史、文化、發展階段相近的國家，比如，中、日、韓在同樣發展階段的狀態，更有跨國對比的價值。

地方間競爭的“扭曲之手”：經濟發展的短期、局部和單維傾向

討論地方間競爭、官員考核晉升的激勵與中國經濟增長之間的關系，要先厘清幾個問題的相互邏輯關聯。第一，本文討論的不是在具體的案例里地方政府的努力及其結果。在具體的時空條件下，在特定官員行為之下，地方發展得更好。但具體案例里的“成功”是特定時空條件造成的，或是具體官員行為的結果，還是官員考核晉升體制的效果，必須要作嚴格的區分。在實證研究中，時空條件和官員個體因素都可以通過固定效應模型加以控制，分離這些因素之后，才能得到官員考核晉升和經濟增長之間的關系[①]。第二，即使在控制了時空條件和個體因素之后，官員考核晉升和經濟增長之間的關系是存在的，這種關系是不是因果關系，也是進一步要討論的問題。第三，更進一步的，即使兩者存在因果關系，官員考核晉升機制通過激勵地方官員所帶來的經濟增長，并不必然是有利于長期、全局、多維的增長。以下的討論主要圍繞著第二、三個問題先后展開。

鄂爾多斯江蘇工業園區西區內某企業留下的一棟爛尾樓（2019年8月7日攝）資料圖來自瞭望/ 李志鵬攝

長期經濟增長的來源是生產要素的積累和全要素生產率的提高。先來看生產要素的積累。近20年來，中國經濟存在投資消費結構失衡、投資回報逐步下降、政府債務日漸累積等問題，同時，城市的土地擴張速度遠遠快于人口城市化速度。從要素積累的角度來講，地方政府的作用要作審慎的考察。如果說人口紅利的變化與地方政府行為沒什么關系，那么，在投資、債務、快速的土地城市化這些方面，地方官員往往受到來自上級的經濟增長、投資增長和稅收增長的考核，地方官員被激勵做大本地GDP總量，為此加大投資、加快土地開發，甚至不惜借債發展。在分稅制實施之后，地方政府更是通過加大投資、土地開發、土地財政這些手段來做大短期的經濟總量（周雪光, 2005; 周飛舟, 2010; 孫秀林、周飛舟, 2013），而這些實際上恰恰是造成中國經濟結構性問題的原因。

再來看全要素生產率（TFP）的提高。在經濟理論中，如果中央和地方形成委托—代理關系，那么對于地方官員進行指標化的激勵和考核能夠促使地方官員努力工作。如果這個邏輯是正確的，那么，受到更強激勵的地方官員所領導的地方就具有更高的全要素生產率。較早的研究關注了表征財政分權制度的“財政自主度”指標會不會影響TFP，結果是，在省級面板數據的分析中，基本上看不到財政自主度和TFP之間存在顯著關系（高琳, 2016）。

當然，“財政自主度”并不是直接度量官員激勵的指標。徐現祥等（2018）的研究發現，當地方政府設定較高的經濟增長目標時，特別是當以要素積累為政策工具時，是以犧牲經濟發展質量為代價的。我們以新城建設為主題，考察了官員激勵的影響。研究發現，官員越年輕，越有可能開建新城，而且這種效應主要體現在2009年之后新城建設全面開花的時期，表明穩增長的目標導向輔之以年輕官員的政績沖動，催生了大規模的新城建設。而且，新上任的地方官員在土地供給相對豐裕的人口流出地和中小城市推動建設新城的動力更強，但事后帶來了地方政府債務的增長（常晨、陸銘, 2017; 彭沖、陸銘, 2019）[②]。

那么， “縣域競爭是中國經濟成功的制度創造”（張五常, 2017）這樣的看法到底對不對呢？的確有些實證研究文獻發現，獲得更強激勵的地方官員所領導的地方就具有更快的經濟增長。例如，有利用省級數據展開的研究發現，官員任期、地方官員輪替這些與晉升激勵有關的指標與經濟增長正相關（徐現祥、王賢彬, 2010; 張軍、高遠, 2007）。或者反過來說，更快的經濟增長會帶來更大可能性的官員晉升（Bo, 1996; Li & Zhou, 2005）。對于這些實證研究，又該怎么評價？