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初民時代的人群從自然狀態進入到社會狀態，結為一個共同體后，為共同生存和公共福利，都需有一個集合意志。集合意志的作出，有兩個端點，一端是寡頭制的獨裁專斷，另一端是波蘭曾實行的自由否決權（liberum veto）制度，這種“極端的、自我挫敗式的”制度規定“每位議員都享有否決議會決議和終止本屆議會的權力”，這一“毫無生氣的政治體制”導致從1772到1795年，波蘭三次被瓜分，徹底喪失了作為一個獨立國家的地位。

列寧領導的俄共（布）建立了民主集中制，將作為單個人集合的政黨之組織力，發揮至最大，成為布爾什維克1917年奪權成功的組織前提。在帝制時代漫長且散漫的個體小農意識濃厚的中國，民主集中制被高度認同，國共兩黨都將其接受為基本組織原則。對民主集中制的內容，中共中央的表述是“個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央。”毛澤東說：“我們的目標，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面。”

1870年10月31日，國際共產主義運動第一次革命實踐巴黎公社起義，建立了“擺脫清談館式的議會制”，而是由委員組成，兼管立法和行政的代表機關公社委員會。在共產黨建立政權后，設立委員會，作為民主集中制的實現方式，成為共產黨對政治、經濟、社會等各項事務治理時的基本組織形式。其中，黨委政法委員會的設立，是當代中國不同于西方司法體制的主要特征之一。

關于政法委，有大量中央和地方文獻積累，但西方研究者歷來對政法委實然的存在有極大認識偏差。本文不做韋伯所說的“材料狩獵神”，不進行如科斯嘲諷的可以“一把火燒掉的”對材料線性堆積式的描述，而是將其納入中共中央通過委員會方式對同一主題事域進行政治領導這一框架下，對政法委作為議事協調機制設立的制度原因及其單位成員制的構成方式進行考察。對于這一協調機制在“小組”和“委員會”兩種組織形式之間的變化，以及由此傳遞出的政法委與黨委的關系，本文集中闡釋從1978年中央政法小組到1980年中央政法委的轉變。在這一轉變中，突出的差別是中央政法委常設辦事機構的建立。而區分議事協調性質的中央政法委和同一名稱的中央政法委機關，是此后制度變遷的一個關節點。本文不帶傾見，只在于發掘解釋中國問題的中國敘事框架。

電視劇《人民的名義》中漢東省委副書記兼政法委書記 高育良

一、議事協調機制的委員會設立

當代中國政治實踐中，建立了事權容量范圍不同的各種委員會：⑴構成執政基礎結構的黨的委員會：中央政治局常務委員會、中央委員會、黨的省、市、縣/區委員會；⑵作為政體或基本政制內容的委員會：全國人大常委會、地方各級人大常委會，政協全國委員會和地方各級政協；⑶在不同部門、機構之間，建立的決策、議事、協調、執行、議行合一等常設或臨時性的委員會；⑷機構內部建立集體領導、決定機制的委員會，如法院審判委員會、檢察委員會，大學的學位委員會、職稱評定委員會。各種類型的委員會，因對象、事權、政制內的位置等不同，具體運作有較大差異。其中，在中共中央的機關設置中，依具體領域重要性不同，冠以委員會名稱有三種形態：

1、議事、執行兩項職權議行合一的實體權力機構，如中央軍委。

2、作為議事、協調機構，如中央保密委員會、中央社會治安綜合治理委員會（2011年9月后更名為中央社會管理綜合治理委員會）。

3、作為具體的工作執行機構，如中央國家機關工委、中直機關工委。

政府序列內作為國務院組成機構的委員會與中共中央序列內的委員會不同。國務院組成機構的委員會是對于職權較重的部門或基于人事安排的特殊考慮，在規格上高于部、署、總局的一種機構待遇設置。如1954年正式確立人大領導下的“一府兩院”政體，國務院序列內的國家計劃委員會，主任為副總理李富春；國家體育運動委員會，主任為副總理賀龍。二人在1956年八大后又分別長期擔任政治局委員。國務院的組成機構由部改為委員會，被認為機構重要性增強，如1985年教育部改為國家教育委員會，主任由副總理擔任。

以中共中央名義設立并主持的以議事協調為基本職能的委員會，主要是要通過組織一體化方式，抵消因分工而產生的壁壘和低效，提高部門間的合作效能。

近代以來，獲得普遍認同的組織設計方式之一是以部門設置上的精細分工、專業化，提高效率。部門分工提高了轄域內的管理效能，但在各個分工的銜接處，因結合部的模糊或溝壑，反而出現空白或重疊，在部門內獲得效率的同時，部門間反而因交易費用過高，導致效用減低。因此，在大的工作方向上，當需要多個部門協同、配合時，即催生建立一個綜合協調機制。如1962年，為“在較短時期內取得原子能工業的更大成果”，毛澤東指示“要大力協同，做好這件工作”。中共中央成立了一個15人的“中央專門委員會”（簡稱“中央專委”），由周恩來為主任，賀龍（政治局委員、軍委副主席、副總理）、李富春（政治局委員、書記處書記、副總理、國家計委主任）、李先念（政治局委員、書記處書記、副總理、財政部長）、薄一波（政治局候補委員、副總理、國家經委主任）、陸定一（政治局候補委員、中宣部長）、聶榮臻（副總理、軍委副主席）、羅瑞卿（副總理、軍委秘書長、總參謀長）、趙爾陸（國防工辦常務副主任）、張愛萍（副總參謀長、國防科委副主任）、王鶴壽（冶金部部長）、劉杰（二機部部長）、孫志遠（三機部部長）、段君毅（一機部部長）、高揚（化工部部長）為成員。“委員會主要任務是：組織各有關方面大力協同，密切配合；督促檢查原子能工業發展規劃的制訂和執行情況；根據需要，在人力、物力、財力等方面及時進行調度。”這一工作方式，是革命年代以來的基本經驗。中央政法委的設立，在制度邏輯依循上，與此一致，是中共中央在“政法口”設置的協同機制。中共中央各種文件中常用的“歸口管理”一詞，是對這一工作方式的表達。

“口”是當代中國政治詞匯中一個習語，是對工作方向相近的領域內的若干部門，進行合并同類項之后的習慣指代。“對口單位”、“上下對口”也是政治、行政內的常用語。在國家層面，常用的有工交口、財貿口、農業口、外事口、政法口、文教口、宣傳口等。“口”這個習慣上的概稱，曾成為正式名稱。1976年10月15日，抓捕了“四人幫”之后，政治局會議將負責新華社、人民日報、解放軍報社、紅旗雜志社、中央人民廣播電臺等部門的中央機構稱為“中央宣傳口”，由耿飚負責。直到1977年10月正式成立中央宣傳部，調湖南省委第一書記張平化任中宣部長后結束。在政法機關內部，亦習慣用“口”來作為類型化的稱謂，如法院習慣將管轄婚姻家事、房產、知識產權等審判庭，合稱為“民事口”；辦公室、研究室、行裝處等稱為“綜合口”；檢察院將批捕、公訴、監所等合稱為“刑檢口”；反貪、反瀆稱為“自偵口”。分口劃片、“歸口管理”這一不論在宏觀領域，還是微觀領域上都習慣使用的工作方式，目的是為了通過組織化的部門協作，矯正部門分工導致的工作整合效用問題。從“政法口”各機關的消長演化可以清晰地看出其制度脈絡。