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三、中西部地區的城市化與縣域經濟

從全國來看，當前農村工業化已無可能。由于農業收入有限，農民要提高收入水平就必須進城務工經商，因此開啟了中國農村高速城市化的浪潮。剛開始只是農村剩余勞動力進城務工經商，很快進城獲得了穩定就業與收入機會的農戶就可能全家進城。中國城市化率由2000年的36.2%快速上升到2021年的64.7%。

農民進城的目標是在城市獲得穩定的就業機會與較高的收入，從而可以在城市體面安居。相對來講，沿海發達地區和大中城市才有較多高收入的就業機會，而中西部縣域經濟很難為進城農民提供充分就業的機會。因此，農民主要是進到沿海地區和大中城市務工經商，他們的收入卻不足以在這些有較多就業機會的城市體面安居，進城農民大多在縣城買房，由此造成農民工作地點與買房地點的分離。這個分離再加上往往只是青壯年勞動力進城而年老父母留村，就形成當前中西部農村普遍存在的年老父母留村務農，年輕人到沿海地區務工，而由家長陪上學兒童在縣城接受相對較好教育的“一家三制”的現象。

當前，全國中西部地區很少有縣能成為全國百強縣，即使能上百強縣榜單，也大多是地處省會城市或資源型地區，比如湖南長沙縣、瀏陽市和寧鄉市就是省會長沙市下轄的三個縣（縣級市），陜西神木縣是全國煤炭資源最多的縣。既缺少諸如省會城市等特大城市依靠，又缺少資源的縣域經濟，缺乏發展現代制造業的條件，主要原因是經濟規模太小，產業配套、基礎設施和技術服務很難為現代制造業提供發展所需最低限度的規模要求。

相對來講，中西部以省會城市為代表的特大城市具有良好的基礎設施、技術條件和產業配套，可以為現代制造業提供良好的發展條件。除省會城市以外，中西部地區還有大量以地級市為代表的區域中心城市，比如中部地區省會以外的第二大城市，GDP往往也在五千億元量級，這個量級區域中心城市可以為現代制造業提供發展所需的規模條件。

當然，中西部地區還有大量經濟規模量級在一千億元左右的地級市，和大量經濟規模在一百億元量級的縣域經濟。從目前的情況來看，一千億元經濟規模量級的地級市還很難成為區域中心城市，難以為現代制造業提供較為可靠的發展條件。一個地級市往往下轄五六個甚至上十個縣，中西部一百億元量級的縣域經濟就更不可能為現代制造業提供發展所需的條件。

現在的問題是，在沿海城市經濟帶和中西部省會城市、區域中心城市所容納現代制造業以外的過剩產能，向其他一般地級市和縣城轉移時，如果鼓勵縣城與地級市競爭，有限的產能在市縣之間分散布局，結果很可能是縣城因規模太小難以支撐現代制造業的發展，而在縣城參與競爭的情況下，地級市經濟規模也遲遲難以上去，無力為現代制造業提供合適的發展條件。

也就是說，在當前已有沿海城市經濟帶、省會城市和區域中心城市以外的制造業產能相對有限，若將這些有限的產能分散在地級市和縣域布局，結果很可能是縣城沒有發展起來，地級市卻垮下去了。

從這個意義上講，當前中西部地區應當重點支持地級市的產業發展，使其成長為可以有效容納現代產業尤其是現代制造業的區域中心城市。中西部地區縣城發展現代制造業的空間不大、機會不多，絕對不可能每個縣城都成為制造業中心。集聚及集中本來也是制造業和現代產業發展的規律。

現代制造業的重要性在于可以提供第二產業的就業機會，只有有了大量制造業就業，才可能有第三產業發展機會，城市也才可能為進城農民工提供大量就業機會。

一旦縣城難以有效容納現代制造業，縣城就不可能為進城農民提供穩定且收入較高的就業機會，農民即使在縣城買房也無法在縣城就業，甚至農民越是在中西部地區縣城買了房，他們就越要到就業機會多、工資收入高的沿海地區務工，以及越要保留父母在農村的務農機會。

資料圖來自第一財經

這樣看來，當前中西部地區絕大多數縣域經濟還是建立在農民工外出務工收入以及農戶農業收入的基礎上，中西部地區縣域經濟本質上仍然是農村和農業發展的邏輯，這與已經成為沿海城市經濟帶有機組成部分的沿海地區縣域經濟根本不同，甚至完全相反。

小結一下，中西部地區的未來發展必然是農民進城。中西部地區農民進城有兩個不同的層面：一個層面是進入沿海發達地區和大中城市務工經商，獲得二三產業就業機會與收入；另一個層面則是在縣城買房，以享受縣城良好的公共服務。中西部地區農民進城的以上兩個層面就意味著，農民很可能還要二次進城，最終要實現工作與居住生活在同一個地方，即進入區域中心城市。同時，進城農民一般不會放棄農村土地，甚至農民越是進城，就越要讓年老父母保留農業收入和農村養老條件。農民進城了，讓渡出農村獲利的機會，留守農民也就可以從農業和農村中增加收入。

四、土地制度實踐的區域差異

在《土地管理法》出臺前，農村集體土地可以不經過國家審批即用于建設用途。20世紀70年代發展鄉鎮企業基本都占用了集體土地，包括集體耕地。

《土地管理法》于1986年發布，1988年修正，1998年修訂。在《土地管理法》頒行之前，農村集體興辦鄉鎮企業可以占用集體土地。直至1998年《土地管理法》修訂，第四十三條才規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，同時仍然留有余地，即規定，“但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。

總體來講，在1998年《土地管理法》修訂之前，一些地方以興辦鄉鎮企業名義占用了大量農地，形成后來所謂“集體經營性建設用地”，其中最典型的是蘇南和珠三角地區。當前全國農村有集體經營性建設用地4200萬畝，主要集中在東部沿海地區。因此，在蘇南和珠三角的農村，用村集體土地修建廠房，招商引資，農民坐地收取租金，成為普遍情況。廉價土地是“中國制造”具有無比的國際競爭優勢的一大原因。

當然，因為鄉村工業化的起點不同，沿海地區形成了相當不同的土地利益分配模式。以蘇南為代表的是由集體興辦鄉鎮企業的模式。蘇南鄉鎮企業是由集體出土地，融資，并且由集體經營的模式，土地是集體的，并不稀缺，村集體興辦鄉鎮企業能否賺錢關鍵是村集體是否善于經營，村支書往往是靈魂人物。蘇南因此出現一批經營集體企業的農民企業家，企業成敗的關鍵不在土地而在企業家的個人能力。結果，在蘇南鄉鎮企業發展過程中，集體土地似乎沒有發揮作用，農民也不會因為鄉鎮企業使用了集體土地就認為自己應當從集體土地中分享土地股權收益。

珠三角農村的鄉村工業化往往是村集體將土地租給資本建廠，或村集體在土地上建廠房再招商出租，村集體主要靠收租來參與鄉村工業化，租金顯然來自于集體土地，集體土地歸全體村民集體所有，因此，珠三角地區普遍具有“共有制”的概念。因為土地可以收租分利益，珠三角地區農民有強烈的土地權利觀念，土地股份合作制成為珠三角農村土地集體所有制的主要表現形式。

蘇南與珠三角地區鄉村工業化的不同起點造成蘇南農民認為土地是集體的，土地收益應當歸集體，珠三角地區的農民則認為土地是個人的，土地收益應當分紅的觀念。

浙江鄉村工業化是從家庭作坊開始的，家庭作坊持續擴張，形成民營企業。隨著經營規模的擴大，民營企業逐步從房前屋后的違規搭建變成違法占地，形成不同于蘇南、也不同于珠三角的農村建設用地模式，其中的核心是，浙江農地非農使用收益既沒有增強村集體的經濟實力，也沒有變成農戶分紅收益，而往往是民營企業非法占地，上級國土部門查處，從而形成地方政府土地罰沒收入。

沿海地區農村有大量農村經營性建設用地，這些土地用于發展二三產業帶來遠高于農業用途的收益。因此，沿海地區農村就變成一塊可以產生利益的熱土。

資料圖來自央視

相對來講，雖然中西部地區也在20世紀發展了鄉鎮企業，到20世紀90年代，鄉鎮企業關停，之前在集體土地上進行的建設不復存在，集體建設用地自然而然復耕。當前中西部地區農村絕大部分土地為耕地和宅基地，真正的經營性建設用地面積很小，且缺少對經營性建設用地的需求。相對于沿海地區用于建設的土地可以創造出來的高額地租，中西部地區農業用地收益則相當有限。

因為東部沿海地區鄉村工業化，農村集體土地用于發展二三產業，不僅為農民帶來大量家門口的二三產業就業機會，而且可以為農民帶來財產性收入；集體土地租金分紅，住房出租可以獲得租金收入，且農民的宅基地變得特別值錢。相對來講，中西部地區農民缺少來自土地的財產性收入。因為農民進城，村莊出現“空心化”現象，農民宅基地就沒有人要，住房也租不出去。

東部沿海地區農村，土地非農使用可以產生巨大收益，使村集體很容易通過集體土地出租或建廠房出租來獲得集體收益。蘇州目前將村集體年收入低于四百萬元的村定義為集體經濟相對薄弱村。蘇州消滅集體經濟相對薄弱村的辦法很簡單，就是給它們幾畝建設用地指標，允許村集體用建設用地指標征轉農地進行建設，比如建酒店出租，每年租金收入就可以達幾百萬元。蘇州可以通過給建設用地指標消滅集體經濟相對薄弱村，前提是蘇州經濟和產業繁榮，對建設用地需求旺盛。

當前中國有兩萬多個集體經濟發展很好的村莊，集體經濟實力雄厚。這些村主要集中在東部沿海地區，集體收入主要來自土地和物業租金收入。

相對來講，中西部地區農村，隨著農民進城，即使有農村集體建設用地，產業發展對農村建設用地需求不大，因此，中西部絕大多數農村集體不可能獲得土地和物業租金收入。在這種情況下，中西部地區農村發展集體經濟，村集體就必須通過市場經營來增加集體收入。這顯然又是不可能的，因為市場經營風險很大，不考慮村干部的道德風險，僅僅是市場經營的市場風險，就是農村集體經濟不可承受之重。