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農民宅基地可以復墾為耕地，但當前中國并未出現糧食危機以致非得復墾農民宅基地來種糧食。農民未來遲早會退出的宅基地是中國未來保有的耕地資源，這個資源的保有比現在復墾用來耕種糧食更重要。當前中國18億畝耕地出現了普遍的季節性拋荒，國家也開始通過季節性休耕來保持土地地力。這就說明，當前中國并不缺生產糧食的耕地，我們需要的是中國保有生產糧食的能力。從這個意義上講，宅基地遲一點或早一點復墾為耕地并非大事。如果將本來還要依托宅基地來完成勞動力再生產的農民趕進城市，就不僅是要花費巨大地方財政成本，而且可能造成中國現代化進程中的嚴重政治社會風險。

四、作為資源冗余的農村宅基地

在中國快速城市化背景下，指望農民進城“人地掛鉤”，即有多少農民進城，就應當增加多少城市建設用地，并同時減少多少農村建設用地（主要是宅基地）。這種政策就過于機械，缺少對中國特色城市化，以及中國農民家庭生計模式的基本理解。

中國城市化是農民可進可退的城市化，是農民家庭中年輕人進城、老年人留守的城市化，是年輕時進城、年老時返鄉的城市化，是經濟形勢好進城、經濟形勢不好返鄉的城市化，是運氣好就進城、進城失敗就返鄉的城市化。總而言之，是動態的、可逆的城市化[8]。正是城市化的可逆性使中國避免了一般發展中國家普遍存在的大規模城市貧民窟，使中國具有極強的應對經濟周期的能力。在中國實現現代化、完成城市化之前，當前這樣動態的農民可逆城市化道路具有極大合理性。

農民進城了，農村出現了空心化，一部分農村宅基地閑置了。進城農民在城市務工經商，相當部分進城農戶可以在城市體面安居下來，他們不再需要農村宅基地，便將農村宅基地復墾為耕地種樹種糧食。萬一進城農戶進城失敗，他們還可以順利退回農村，因為他們仍然有宅基地，可以在宅基地上建房，耕種自家承包地。農民只要可以與土地結合起來，就有辦法解決基本生活。實際上，正是因為進城失敗可以退回農村，他們才敢在進城時放手一搏，以投身于那些具有風險也有更多利益的事業。[9]

因此，在現階段甚至未來30年，在國家無力為所有進城失敗的農民提供相對完善的保障前，應當保留農民進城失敗的返鄉退路，表現在宅基地上，就是要讓農民在未來相當一段時期內仍然將宅基地掌握在自己手上，即使進城了，也仍然讓宅基地閑置在那里（當然也可以種樹種糧食，不過性質上仍然是宅基地），使農民在進城失敗后可以返鄉。表面上看起來是土地資源的浪費，其實不是，因為土地仍然在那里，相反，這塊宅基地給了進城農民安全感，是農民進城時留下的防范風險的資源冗余。正是有了這個資源冗余，農民進城失敗就可以返鄉，社會結構就有了彈性，經濟周期的風險才容易化解。

當前關于農村宅基地制度改革的思維中存在的最大問題是線性思維，這種思維試圖通過“人地掛鉤”，在農民進城的同時讓農民退出宅基地，這樣的“人地掛鉤”看似節約了耕地（或復墾出來耕地），實際上問題極大，諸如成本極高、進城農民失去退路、中國現代化進程中應對經濟周期能力下降等，結果使得整個中國社會結構變得剛性易碎，風險極大。

在當前中國發展階段，保持一定的宅基地資源冗余，對于中國城市快速發展、應對經濟周期、防范社會政治風險、保障農民基本權利都具有極為重要的作用，這樣的土地資源冗余不是資源浪費，而是一個健康社會所必需的風險投資。

參考文獻

[1] 參見莫迪問習近平：《能否講一講中國的“新時代”》，載《人民日報》2018年5月1日。

[2] 參見夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，載《中國社會科學》2017 年第12期。

[3] 參見陳錫文：《從農村改革40 年看鄉村振興戰略的提出》，載《中國黨政干部論壇》2018年第4期。

[4] 參見王鋒：《關于加快實施“人地掛鉤”政策的初步思考》，載《資源導刊》2011年第12期。

[5] 參見鄭新立：《〈土地管理法（修正案）〉應成為推動改革的利器》，載《農村工作通訊》2017年第17期。

[6] 2017年國土資源部印發《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》，明確省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用，并要求“適當減少節余指標流入地區新增建設用地安排，經營性建設用地盡量要求使用增減掛鉤指標，以提高增減掛鉤節余指標收益，進一步加大對脫貧攻堅工作的支持力度”。2016年中辦國辦印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，明確了深度貧困地區開展城鄉建設用地增減掛鉤可不受指標規模限制，探索“三州三區”及深度貧困縣增減掛鉤節余指標在東西部扶貧協作和對口支扶框架內開展交易，收益主要用于深度貧困地區脫貧攻堅。

[7] 賀雪峰：《誰是農民》，中信出版社2016年版。

[8] 參見陳文瓊、劉建平：《發展型半城市化的具體類型及其良性循環機制——中國農民進城過程的經驗研究》，載《城市問題》2017年第6期。參見夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，載《中國社會科學》2017年第12期。

[9] 參見夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，載《中國社會科學》2017年第12期。

（本文節選自《大國之基》，賀雪峰著，東方出版社）

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