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一、

近日，兩辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，提出“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置”，從而“更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益”。改革開(kāi)放之初分田到戶的主要內(nèi)容就是將土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”，以實(shí)現(xiàn)“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。分田到戶以后，農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，生產(chǎn)積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在較短時(shí)間得到很大的發(fā)展。

“兩權(quán)分置”之初，掌握所有權(quán)的村社集體可以依據(jù)生產(chǎn)需要來(lái)提供“統(tǒng)”的服務(wù)，“統(tǒng)”的能力較強(qiáng)。不久，為了防止村社集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，中央一直強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，并最終在《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，村社集體土地所有權(quán)基本上不再有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“統(tǒng)”的功能。某種意義上，土地集體所有權(quán)被虛置了。

大量農(nóng)民進(jìn)城打工

進(jìn)入21世紀(jì)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，他們具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻不再種地，而將土地流轉(zhuǎn)出去，從而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。到目前，全國(guó)已有大約1/3的農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)出去由其他經(jīng)營(yíng)權(quán)者耕種。承包土地的農(nóng)民與土地經(jīng)營(yíng)者發(fā)生分離，如何讓土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者（耕種者）更加方便且有保障地耕種土地就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。兩辦印發(fā)《意見(jiàn)》的重點(diǎn)就是要解決人地分離情況下面如何盤活經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題。

二、

截止2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%，就是說(shuō)，全國(guó)農(nóng)村家庭承包土地的1/3已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包者與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生了分離。不過(guò)，承包者與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生的這種分離有兩個(gè)十分重要且顯著的特點(diǎn)。

一是絕大多數(shù)獲得土地的經(jīng)營(yíng)者都是流出土地承包者同一村社村民，甚至大部分是兄弟姐妹、鄰里朋友，而不是外來(lái)資本。真正流轉(zhuǎn)到外來(lái)資本的土地大約只占全部流轉(zhuǎn)土地的十分之一。就是說(shuō)，全國(guó)只有三、四千萬(wàn)畝土地是流轉(zhuǎn)到村社以外的資本經(jīng)營(yíng)的。

二是與前一個(gè)特征有關(guān)，農(nóng)民大多不愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，而多采取無(wú)固定期限合同，以便進(jìn)城失敗時(shí)返鄉(xiāng)要回土地耕種。因?yàn)槭菬o(wú)固定期限合同，土地流轉(zhuǎn)租金一般也比較低，甚至很多土地流轉(zhuǎn)在親朋鄰里間進(jìn)行，農(nóng)戶不收租金。

之所以大部分流轉(zhuǎn)的土地都是無(wú)固定合同且低租金，原因是農(nóng)民希望保留自己的選擇權(quán)。進(jìn)城本身具有很大的不確定性，進(jìn)城成功當(dāng)然好，萬(wàn)一進(jìn)城不成功，退回農(nóng)村種地就是一個(gè)備選方案。無(wú)固定期限合同可以隨時(shí)要回土地耕種，是一種比較保險(xiǎn)的方式。農(nóng)業(yè)利潤(rùn)不大，就是長(zhǎng)期固定合同租地給資本，土地租金也不可能太高。與其選擇不是太高的土地租金而失去可以隨時(shí)要回土地自種的權(quán)利，不如只收較低租金而將土地租給本村社親朋鄰里耕種。

現(xiàn)在據(jù)說(shuō)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要與承包權(quán)分離，且經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，經(jīng)營(yíng)權(quán)還可能成為用益物權(quán)，存在進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)、隨時(shí)可能回來(lái)種地的農(nóng)戶就更加不會(huì)通過(guò)固定的長(zhǎng)期合同將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給資本經(jīng)營(yíng)了。

進(jìn)城農(nóng)民采用無(wú)固定期限合同、更加靈活收回土地自種、低租金的土地流轉(zhuǎn)，具有很大的合理性。

第一，在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段，相當(dāng)部分農(nóng)民進(jìn)城但很難在城市體面安居，他們還要返回農(nóng)村，尤其是年老時(shí)要返回農(nóng)村。回到農(nóng)村，就要有田種，有房住，因此，他們的承包地和宅基地就成為農(nóng)民基本的社會(huì)保障。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)有周期，在一個(gè)繁榮周期，更多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，到了衰退周期，城市就業(yè)機(jī)會(huì)減少，進(jìn)城農(nóng)民在城市就業(yè)困難，他們就可以返回農(nóng)村種田。正是中國(guó)農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間自由往返，使中國(guó)具有極其強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的能力，這也是中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中可以保持穩(wěn)定的一個(gè)重要原因。

第三，進(jìn)城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給本村社親朋鄰里，這些親朋鄰里以較低租金擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而就可以從土地中獲得更多收入。這些沒(méi)有進(jìn)城的流入土地?cái)U(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶，往往是家庭父母太老或子女太小或其他原因而不能進(jìn)城的青壯年勞動(dòng)力，他們通過(guò)流入進(jìn)城農(nóng)民的土地增加農(nóng)業(yè)收入，甚至獲得不低于外出務(wù)工水平的收入。這樣一部分主要收入來(lái)自村莊、社會(huì)關(guān)系也在村莊、保持了家庭生活完整、年富力強(qiáng)的青壯年農(nóng)民，就成為當(dāng)前中西部地區(qū)的“中堅(jiān)農(nóng)民”，正是“中堅(jiān)農(nóng)民”成為了當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)最為重要的治理力量。且這些流入土地的“中堅(jiān)農(nóng)民”具有極強(qiáng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。