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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 桂華】

一

筆者去年曾陸續(xù)到7個(gè)省開展調(diào)研，訪談了若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作差別巨大。

調(diào)研到的最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口近8萬，另有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是4、5萬人口，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是2萬人口。大部分中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員數(shù)量為50~100人，其中，事業(yè)編與行政編人員的比例大約是2:1。基層人員最多的是長(zhǎng)三角地區(qū)，有的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，正式編制人員和聘用人員超過300人，是中西部地區(qū)的3倍以上。

東部地區(qū)不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和機(jī)構(gòu)多，而且村一級(jí)也是正規(guī)化、行政化。中西部地區(qū)一個(gè)村為5到7名村干部，東部地區(qū)不僅村級(jí)干部職數(shù)多，而且村干部也參照公務(wù)員管理，每天坐班，朝九晚五地上班。

東部地區(qū)鄉(xiāng)村以更健全的編制、更正規(guī)的機(jī)構(gòu)和更復(fù)雜的組織形式，應(yīng)對(duì)基層工作。自然，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)越是復(fù)雜、編制越是健全，消耗的資源也越多。

比如，去年6月，在北方某縣調(diào)研，當(dāng)?shù)刈畲蟮某顷P(guān)鎮(zhèn)，管轄人口超過6萬人，除了人員工資之外，全鎮(zhèn)一年能夠掌握的經(jīng)費(fèi)為80萬元（包括辦公費(fèi)用）。相比之下，幾年前，在西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研了解到，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理3萬人口，一年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公經(jīng)費(fèi)為18萬元。

此外，筆者前一段時(shí)間在中部某地調(diào)研也了解到，一個(gè)轄區(qū)約8萬人口的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，耕地面積11萬畝多，全鎮(zhèn)行政干部46人，事業(yè)編干部55人，全鎮(zhèn)上一年度的人員工資總數(shù)是346萬元，離退休20萬元；24個(gè)村192個(gè)村干部全年的工資為356萬元，離任村干部補(bǔ)貼124萬元（新中國(guó)以來所有擔(dān)任過村干部的），24個(gè)村的辦公經(jīng)費(fèi)全年共計(jì)72萬元，縣里核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)為一年55萬元。

算下來，中西部一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括村里的全年所有經(jīng)費(fèi)成本，為1000萬元左右。而在東部地區(qū)，以長(zhǎng)三角某些村為例，一年各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支就超過500萬元；東部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全年的財(cái)政預(yù)算支出甚至超過1億元。

資料圖來源：新華網(wǎng)

值得一提的是，我們調(diào)研的一些東部村莊，經(jīng)過環(huán)境建設(shè)和“三改一拆”工程后，工廠和企業(yè)都已搬遷進(jìn)入工業(yè)園區(qū)；土地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)專業(yè)戶或農(nóng)業(yè)公司自行負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，村級(jí)提供的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給很少；大量人口已經(jīng)進(jìn)城，留在村莊中的本地人很少，多是老年人，因此村莊事務(wù)稀薄，基層重大矛盾也很少發(fā)生。盡管如此，這些村莊也是組織高度健全，村級(jí)組織規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，并且每年要支出上百萬的經(jīng)費(fèi)。

總體來看，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)、人財(cái)物流出、去產(chǎn)能和環(huán)保用地指標(biāo)嚴(yán)控的背景下，無論是東部還是中西部地區(qū)，絕大部分村莊都面臨著要素流出趨勢(shì)，政府面對(duì)的是總體上日漸空心化和老齡化的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村工作的重點(diǎn)變成對(duì)剩余要素和剩余事務(wù)的管理服務(wù)。一方面，在“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的國(guó)家政策導(dǎo)向下，鄉(xiāng)村總體面貌在改善；另一方面，鄉(xiāng)村也在走向空心化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)需要管理的要素和處理的矛盾沖突也越變?cè)缴佟?

鄉(xiāng)村事務(wù)和具有對(duì)抗性的矛盾沖突在減少，然而，鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作壓力并未減輕。調(diào)研中看到，無論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村干部都很繁忙。

筆者曾在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研中多次計(jì)劃約鎮(zhèn)長(zhǎng)書記座談，結(jié)果幾乎每天都看到開會(huì)情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)，不是在開會(huì)，就是在開會(huì)的路上”。筆者在另一個(gè)中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，在不到兩周的時(shí)間里，就現(xiàn)場(chǎng)觀摩了幾輪省市縣的抽檢和迎檢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作忙碌，差別在于：東部地區(qū)經(jīng)費(fèi)充足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過增加機(jī)構(gòu)設(shè)置和聘用人員來完成各種事務(wù)；中西部地區(qū)資源稀缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部靠加班和人力完成各項(xiàng)事務(wù)。

二

鄉(xiāng)鎮(zhèn)忙碌是一般狀態(tài)，不過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的忙碌也要分對(duì)象。

觀察發(fā)現(xiàn)，最忙的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部，如書記鎮(zhèn)長(zhǎng)。幾乎所有縣里下達(dá)的重要工作都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)抓。

早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核采取百分制，考核項(xiàng)目少，以招商引資、稅收任務(wù)完成、社會(huì)穩(wěn)定為主項(xiàng)，達(dá)標(biāo)即可。現(xiàn)在各地縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核越來越細(xì)，總體考核套著專項(xiàng)考核，結(jié)果考核套著過程考核，加分項(xiàng)套著一票否決，每個(gè)縣級(jí)部門都要考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、國(guó)土等等每個(gè)部門都下達(dá)考核指標(biāo)。

相應(yīng)地，最近幾年，縣鄉(xiāng)中的條塊關(guān)系發(fā)生了很大變化。每個(gè)縣級(jí)條線部門，都強(qiáng)調(diào)自身工作的重要性，每個(gè)條線部門都要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成業(yè)務(wù)工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人手資源十分有限，因此，每個(gè)條線部門都努力將自身的工作變成“中心工作”。每個(gè)條線部門，都有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系著，條線部門通過各種聯(lián)席制度，將部門任務(wù)下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。

在任務(wù)下達(dá)較少時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中精力完成階段性的“中心工作”，將常規(guī)工作與中心任務(wù)結(jié)合。隨著每個(gè)部門將工作變成“中心工作”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就面臨著不勝數(shù)的“中心任務(wù)”，并且，每一項(xiàng)任務(wù)都帶著考核和督查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須回應(yīng)各個(gè)部門下達(dá)的中心任務(wù)。

任務(wù)背后是考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要完成任務(wù)，而且要漂亮地完成任務(wù)。基本工作做完后，還要承擔(dān)創(chuàng)建任務(wù)。越來越多的信息技術(shù)手段運(yùn)用、APP打卡，實(shí)現(xiàn)條線部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的全流程監(jiān)督。

調(diào)研中看到，在多個(gè)部門同時(shí)下達(dá)任務(wù)的情況下，每個(gè)部門為了競(jìng)爭(zhēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源投入，都有意無意地提高檢查標(biāo)準(zhǔn)。最典型的是，幾乎所有的工作都采取對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“排名”的形式。比如，我們?cè)诓煌貐^(qū)調(diào)研，看到農(nóng)村醫(yī)保收取成為基層年底最重要的“排名”工作。以醫(yī)保收取為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村里下達(dá)任務(wù)，按照完成率排名，前三名沒有獎(jiǎng)勵(lì)，排名最后的要在大會(huì)上作表態(tài)性發(fā)言。

排名是與任務(wù)指標(biāo)測(cè)量不同的考核方式。某一項(xiàng)工作，如果采取指標(biāo)測(cè)量，比如過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的招商引資任務(wù)，每年初縣里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣里討價(jià)還價(jià)，最后確定每個(gè)鎮(zhèn)的任務(wù)數(shù)量，超額獎(jiǎng)勵(lì)。這種指標(biāo)測(cè)量的做法，基于實(shí)際情況，只要每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力，就都可以完成任務(wù)，年底都能得到超額分成獎(jiǎng)勵(lì)。而當(dāng)前，排名成了部門推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要方式。排名看的是相對(duì)位次，無論做得怎么樣，都會(huì)有后三名。這使得基層完成工作沒有了“達(dá)標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)，只能最多地去投入資源，結(jié)果就是工作上的各種“卷”。