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權力的加減法：“收縮”與“擴張”并進

中共十八大以來，從權力行使的范圍和方式來看，全國紀檢系統的權力經歷了一次“收縮”與“擴張”并進的過程，中央紀委進行了一次職權的“加減法”改革。

十八大之前，中央紀委的權力漫無邊界，權力行使的范疇既缺乏實踐標準，更缺乏理論支撐。從黨建理論來看，主要是沒有處理好兩個方面的關系，第一是黨-政關系的理論。第二是紀-法關系的理論。

從黨政關系來看，紀檢系統大量參與地方黨領導經濟社會發展的具體工作和行政事務，一個典型的表現是從中央到地方，各級紀檢監察部門的書記作為地方黨委常委成員，普遍參加地方的各類議事協調機構，也是紀委干預地方黨政具體事務的重要形式。這種現象，與《黨章》規定的“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”明顯相違背。新一屆中央紀委領導做自我批評：紀檢監察“干了大量分外的事”，職責、職能出現了“越位、錯位、不到位”。

從紀-法關系來看，紀委系統在履行職責、行使紀檢監察權的過程中，紀法不分、以法代紀的現象十分突出，有其在基層紀檢工作實踐中，文書時常使用“法言法語”，干事時把違紀和違法相混淆，增加了僭越司法的風險，與黨章尊重憲法和國家法律的規定不相符合。

十八大之后，中央在上述兩個方面進行了理論和實踐的重新定位。在黨政關系上，立足于厘清紀檢系統的職責。習近平總書記號召將新修訂的《黨章》作為全黨必須共同遵守的根本行為規范，中央紀委書記王岐山提出遵循黨章，紀律檢查機構要按照《黨章》第八章第44條規定，將黨的紀檢監察機構的職責定位在“執紀、監督、問責”六字，作為紀檢監察機關的“中心任務”。在紀法關系上，中央通過黨的十八屆四中全會，提出了“依法治國”與“依規治黨”相統一，將依規管黨治黨作為推進依法治國的前提和政治保障，提出黨規黨紀嚴于國家法律，并作出了與時俱進完善黨內法規的重大決定。

在一系列部署下，中央紀委進行了大刀闊斧的改革。一方面，調整黨-政關系，從中央到地方全面清理議事協調機構，中央紀委監察部清理調整參加的各類議事協調機構，由125個清理調整為14個。對確需紀檢監察機關參加的予以保留，屬于其他部門職責范圍的不再參與。地方各省、市、縣（區）全面清理，根據中央紀委歷次全會的報告，全國各級紀檢機構清理議事協調機構多達數千個。在個別單位，紀律檢查機關還剝離了其他與中心任務不相符合的廉政理論研究等功能，以便更好地聚焦監督、執紀、問責的主業。另一方面，受依法治國、依規治黨有機統一的理論指引，中央紀委堅持推進法紀分開，紀在法前，王岐山同志反復強調“紀檢機關不是黨內公檢法”，同時號召全國紀檢監察系統聚焦中心任務，深化三轉（轉職責、轉方式、轉作風），以便克服長期存在的以法代紀的工作作風和思維。

所有這些改革，都是一次“減法”運動，是權力邊界的大幅收縮。然而，與此同時，為強調紀律的剛性約束，中央紀委的職權在短短的不到四年時間內，又經歷了一次巨大的職權擴充，做了一次改革的“加法”運動。

圍繞“監督、執紀、問責”的六字職責，中央紀委強調把紀律挺在前面，抓早做小、動輒則咎，守住紀律的底線。為此，十八屆中央紀委四次全會之后，快速啟動了幾部重要黨內法規的修訂工作，2015年出臺的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，一個高標準，一個低標準，一個著眼于恢復黨的理想信念，開列“正面清單”，一個著眼于為恪守黨規黨紀，開列“負面清單”，《紀律處分條例》最直接的作用在于為“執紀”提供了清晰的依據。《紀律處分條例》出臺后，黨內法規體系中有關紀律的內容被整合為六大項——政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律、群眾紀律和生活紀律，至此，中央紀委乃至全國紀檢系統的職權得到了實質性擴充。《紀律處分條例》出臺后，中央紀委對違反政治紀律的幾次典型事件進行了追究和通報，社會開始愈加感受得到了黨的紀律的剛性和廣度。紀律，成了帶電的高壓線。

權力的擴充還表現包括另外兩個重要的改革步驟：一是“兩個全覆蓋”，二是“兩個為主”。

“兩個全覆蓋”指的是派駐制度改革和橫向權力拓展。包括“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,實行統一名稱、統一管理”以及“改進中央和省區市巡視制度,做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”。中央的派駐機構改革，截止到2016年十八屆中央六次全會，根據王岐山同志的報告，中央現有47家紀檢組，其中綜合派駐27家、單獨派駐20家，通過“兩個全覆蓋”，大幅擴充了中央紀檢隊伍，增強了中央紀委對中央各部門黨組（黨委）的橫向監督。

“兩個為主”指的是縱向的紀檢監察體系的權力鞏固。在黨的十八屆三中全會上，為推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導，提出了“兩個為主”的改革思路：查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。根據各省、市、自治區公布的省級紀委書記履職信息，目前有數名省級紀委書記為中央紀委會同中央組織部推薦人選。通過“兩個為主”，大大擴展了中央紀委在全國范圍內的信息和執紀資源，增強了中央紀委對地方紀檢系統縱向的資源調度和執紀監督能力。

功能轉型：從維護風紀到規制產出

在中央紀委的權力“加減法”改革中，職權的擴充，遠遠不是一個簡單增強紀律剛性約束的問題。實際上，在十八大以來的職權擴充中，中央紀委的職權功能本身發生了極為顯著的變化。

具體來說，就是從簽字背書維護黨風黨紀，到與時俱進產出黨內規制，中央紀委在聚焦“監督、執紀、問責”主業的過程中，使其在黨內的政治功能，日益從原有的作為黨建事業的一個板塊（黨風廉政建設），轉而成為通過積極創制，為加強黨的領導、全面從嚴治黨提供規制支撐（黨內法規體系建設）的作用。

十八大之前，中央紀委及其派駐紀檢組的主要工作，更多聚焦于黨風廉政建設，有的紀檢機構花費了大量精力用以研究黨風廉政建設相關理論。但這一時期，紀檢工作基本上作為黨務工作的一個具體版塊，在人們的印象中，紀檢工作和黨的組織、宣傳、統戰、外聯等處于平行關系，分屬不同的黨務版塊。十八大以來，中央紀委致力于從監督對象的具體業務中抽離出來，致力于從一般黨務活動中解放出來，聚焦于為“全面從嚴治黨”戰略部署的實施保駕護航。決策者開始全面思考如何在加強黨的領導這個問題上，提供更具基礎意義、更具系統性的支撐。

中央提出“治國必先治黨，治黨務必從嚴”，要解決黨的領導失之于“寬、松、軟”的問題，首先要讓“治”和“嚴”落地，首要問題就是如何提供“治”的工具、“嚴”的理據。

為此，在習近平總書記提出把黨章作為全黨必須遵循的“總規矩”之后，中央紀委首當其沖，王岐山提出“恢復《黨章》原教旨主義”。在十八屆中央紀委二次、三次、四次全會上，習近平分別提出了政治紀律、政治規矩、組織紀律等問題，最終在黨的十八屆四中全會上，提出了黨內法規建設，并將“依規治黨”作為“依法治國”的前提和保障。如何健全黨內法規體系，系統整理黨內紀律規范，使黨規黨紀真正成為全面從嚴治黨的“重器”，被提上了現階段中共黨建議程中最緊迫、最突出的位置。