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【1978年12月18日，十一屆三中全會召開，中國拉開了改革開放的大幕。四十年來，艱難困苦，玉汝于成，在改革開放進入新階段的今天，農村土地制度面臨著怎樣的新局面、新問題？四十年改革開放和幾千年的中國又有什么內在共通的歷史理路？當下的知識分子又應如何組織和調整學界話語，為揚帆起航的新時代獻計獻策？

觀察者網就此采訪了華東理工大學教授，春秋發展戰略研究院研究員曹錦清。】

（采訪/觀察者網 武守哲）

觀察者網：曹老師您好。今天采訪的議題圍繞著改革開放四十周年展開。過去幾十年來您一直關注中國的農村土地制度改革，在九十年代中期就做了很多田野調查和實地研究。改革開放四十年后的今年，中國的農村土地制度改革又遇到了怎樣的新問題？新一輪改革的突破口在什么地方？

曹錦清：改革開放農村土地改革的起點，就是1982年第一次搞承包制改革，出臺了土地集體所有制和農戶家庭承包制度，把土地的所有權和使用權分離。現在我們的官方教科書上，小崗村現象依然被認為是劃時代的改革樣板。

在農村土地改革之前，我們黨已經解決了路線問題、組織問題以及思想上的解放和統一等一系列問題，為農村和農業的改革起步做了良好的鋪墊。

現在隨著農村勞動力的大量的進城務工，原來的兩權分離又發生了重大變化，變成了三權分離。也就是到了90年代中晚期，產生了經營權、承包權和所有權的分離，出現了土地資源有償轉讓和經營者適度規模經營的現象。

算下來，農村土地出現三權分離距離今天差不多也20多年了，隨著城鎮化步伐的進一步擴大，情況也變得越來越復雜。

現代農業農村勞動力減少了，那么留在農村繼續耕種的人，要提高單位面積的土地產量有一定的難度，在擴大經營面積，采取適度規模經營方面需要啟動一些新的農田水利的建設，然后提高農業的商品化程度。農業的生產組織發生了變化，現在很多專家也在探討如何形成新的合資型的農業合作組織，和市場相對接。我們這幾十年在朝著這個方向努力，大方向已經定下來了。

農村土地承包的第二輪起始年是1998年，政策上說是30年不變，也就是到2028年。十八大的文件中又加了一句叫“長久不變”。

12月21日上午，曹錦清教授在家中接受了觀察者網的采訪

今年是2018年，距離2028年還有十年。我們發現，有一個大問題需要考慮，而且這個問題也越來越急迫：和八九十年代相比，在一個村或者家庭的范圍內，村莊的承包主體正在發生變化。

現在中國農村普遍發生的現象就是新一代農村人——也就是老一輩人的子女都進城了，好多村鎮漸漸沒年輕人了，那么原來承包土地的那個“家”還在不在？原來土地的使用權又歸誰？

按照原來的講法，承包主體是“生不增死不減”的，那么在98年前生的人，其實可以繼承這個承包權。子女的長輩即使都不在了，他們可以繼承這個承包權，但是新一代人又在城市落戶了，問題就來了。

當然還有一種比較簡單的情況，農村的所謂“絕戶”沒有子女，過世之后，他們的這個地就再回到集體，由集體再來發包，這是一種處理方法。不是絕戶的問題就復雜了。雖然他們其中一些人過世了，但子女還在，而且還進了城落了戶，原來土地的承包主體如何解決 ？

如果說這個土地的使用權是進城的子女，那么土地流轉產生的租金，就可以帶進城市里來了。城里新進城的那批人，也就是有農村土地承包權的那一部分人，在村里面就變成了一個小土地出租者。他們即享受城市的保障，又有土地的出租的租金，那就增加了土地經營者的成本了，因為農業經營是要付租金的。

隨著城鎮化進程的不斷加速，這個問題就越來越大。我們現在對農村土地的這方面立法還很模糊。現在廣泛提到的進城“農民工”這個概念，意思是他們還沒有入籍城市，所以叫農民工。但這批農民工入籍城市是大勢所趨，他們拿到一線城市的戶口或許困難比較大，但二三線城市還是很有希望的。

入了城市籍的農民工，人身在城市，但在農村他們把地處租出去，成為了一個不在村的小土地出租者，城市戶籍就分成了兩類人，一個是無地階層，一個是有地的，而且這個地從空間上講，有可能和他們的人身所在非常的遠。

這種情況當然對農業生產是非常不利的。需要引起高度重視。

觀察者網：全國的城市化進程地區差異很明顯，比如東部和西部就很不一樣，但總的趨勢來講，原農村承包主體的認定問題確實越來越緊迫。

曹錦清：是的，如果讓落戶城市的那批人的土地再重新回到村里，村里面又如何再次發包？這就很容易造成村里干部權力尋租的源頭之一，那就變成一種特權了，因為這必然涉及到土地流轉的租金歸屬權。將來我們需要通過立法來解決這個問題，因為這個現象在全國范圍內越來越普遍。中央對此也經過了多輪的調研，力圖通過立法解決“三塊地”的問題。

所謂的“三塊地”就是除了耕地，還有宅基地和農村建設用地。

相比耕地，宅地的所有權更加明確，不管老宅子那里有沒有人，所有權繼承歸子女。哪怕子女出國了，只要房子還在，就是子女的。

現在鄉鎮一級，一般情況下新的宅地通常已經不批了，新結婚的很難拿到土地建宅子，老宅基地又不能買賣，于是就廢在那個地方了。如果房子的原主人進城了，他在農村的宅子和耕地不一樣，很難租出去，如果不允許買賣，那么土地的存量資產不就能盤活，這就浪費了。如果規定宅地可以買賣，那就相當于承認宅基地是私有的，如果不能私有，在法律上這個宅地的歸屬權其實是集體的。

2018年2月27日，安徽旌德率先頒發農村宅基地“三權分置”不動產權登記證。（@視覺中國）

我這幾年去鄉下調研，發現事實上全國各地私下宅基地的買賣很多都已經發生了，畢竟農村婚喪嫁娶難免導致宅地易手。也就是說，雖然說宅地不是私有，但是在事實上形成了買賣的狀況。

如果法律明文允許買賣，那么至少我們土地制度的一個缺口就要被打破了。我們的土地制度所有權只有兩種，或國有的或集體所有。如果宅地這個缺口打開了，變得私有化，可以買賣，那么在什么范圍中可以買賣，又是個問題，是在本村內還是本鄉內？還是無所謂？

假如買賣的范圍擴大到了縣，那么資本就可以下鄉了。一旦資本可以下鄉，那么城里的富豪和有錢人就可以下鄉買地建造自己的“夏宮”，在農村出現這樣貧富的分化的現象，明顯對社會和諧非常不利。

第三塊地是村集體建設用地。按照目前土地的城鄉博弈法則，建設用地是有政治加成系數的，換言之，靠城市越近，他越有價值，離城市越遠，相對來說也就更沒有價值。

村集體建設用地要不要給村里更多的權限？這里又是個問題。如果村集體可以處理村集體建設用地，比如說可以用于搞商品房，在城鄉結合部那些地方在理論上就可以幾個村并起來，集中使用建設用地，那么這樣就把郊區土地的增值部分，通過房地產把它變現了，原來有大量的小產權房，是不是也可以給它買賣合法化？