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【中國由傳統社會向現代社會轉型，經歷著從“靜態社會”到“流動社會”的轉變，其間，傳統的“郡縣制”國家治理體系與其對應的社會基礎結構之間發生了深刻的不適應。傳統的國家治理體系發生了哪些變化？為何需要轉型？傳統治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發揮著怎樣的影響？華東理工大學社會與公共管理學院曹錦清教授、劉炳輝博士在《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰》一文中對上述問題進行了深度思考。觀察者網經授權摘錄其精彩內容，以饗讀者。】

摘要：圍繞中國國家治理體系現代化的研究中，對其傳統與來源的深入剖析，是實現現代化轉型發展的起點。中國在傳統社會基礎上逐漸形成了“郡縣國家”為核心特征的國家治理體系，其由針對中原農耕鄉土社會的“郡縣制度”為主導和針對邊疆游牧流動社會的“盟旗制度”為補充?！翱たh國家”具有四大支柱：中央集權為核心導向、文官制度為中層支撐、鄉土自治為基層設計、行政區劃為技術保障?！翱たh國家”的靜態社會治理經驗至今依然有強大的歷史慣性和影響力，但其在面對“流動社會”時出現了嚴重不適應，尤其體現在中央集權和地方自主、科層僵化與有效治理之間的矛盾。中國從傳統社會向現代社會轉型過程中，從國家治理的社會基礎而言，是由一個“靜態社會”向“流動社會”轉變，這構成了以“郡縣國家”為傳統的中國國家治理體系和治理能力現代化的長期與根本挑戰。

精彩內容節錄：

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！边@一表述的重大理論和現實意義，目前還未被學術界充分意識到。中國現代化轉型歷程中，圍繞政治問題的思考與爭論，長期被西方的“政體問題意識”牽制大量精力和智慧。

但是，我們首先要意識到“政體問題意識”是西方的特殊傳統和經驗，并不具有普世性，中國的傳統政治問題意識更集中在“政道問題”和“治道問題”，注重的是實質，而非形式。治理問題才是當代中國的真問題。具體在文件表述的就是治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面，這就將我們的問題意識從西方設置的議題中拉回到中國的時代真問題上來，這是執政黨睿智和理性的表現。

顯而易見的是，中國國家治理體系和治理能力現代化是一個動態過程，即隱含著從傳統的治理體系向現代轉型之意。當前的理論關注往往聚焦于“過程”與“目標”，如近年流行的對西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹，以及圍繞黨政科層運作機制的項目制、行政發包制、運動式治理、錦標賽體制、策略主義、簡約治理等。但在這股學術潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統”，即傳統的中國國家治理體系是什么？有哪些核心特征？為何需要轉型？傳統的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發揮著怎樣的影響并規制著選擇路徑？要回答這些問題，必須回到歷史的宏大視野中對傳統治理體系進行梳理。

一言以蔽之，作為上層建筑的整個國家治理體系與其對應的社會基礎結構之間發生了深刻的不適應。這對關系才是當前中國國家治理體系現代化問題的最核心命題，而并非簡單的政府間的層級關系、部門關系等科層制內部的組織社會學問題，或者干部行為動機、行動策略等行為主義導向的研究。

一、鄉土與郡縣：傳統中國農業社會結構與國家治理體系

中國農業社會的國家治理體系可以簡單概括為“郡縣制+六部制”?？たh制，核心在于“中央集權+文官制度”，中央集權解決的央地關系的價值取向問題，以中央集權為主導，以皇權為最高象征，自秦朝始延續兩千年基本穩定。中央集權的政治功能，根本在于保障國家的版圖統一，而國家的統一對百姓而言是安居樂業的前提條件，否則分裂必然導致內戰，內戰則百姓生靈涂炭。對中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過時。

（一）中央集權

從封建制向中央集權的郡縣制過渡，在中西方歷史上都出現過，并且都不順利。只是相對而言，中國出現的較早并基本完成了這個過程。九世紀初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結這段歷史經驗。相對于西方中央集權的高度困難和不徹底，中國是比較特殊和幸運的，秦漢以后中央權力持續擴大，到宋代以后占據絕對主導地位，地方權力日漸式微。盡管如此，新中國的締造者毛澤東對于國家分裂割據的擔憂從來不曾放松過。

馬克思認為：“（小農）不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農的政治影響表現為行政權支配社會?！保R克思，1995：678）通俗地講，就是小農的社會基礎支持中央集權的治理方式。馬克思的這個重要論斷和判斷，對我們今天的理論和實踐依然具有極其重要的意義。尤其是當我們將“小農”替換為“小生產者”時，如果這個結論依然是有效而成立的，則對我們思考當下和未來的中國國家治理體系和治理方式，將會產生重要影響。

（二）文官體制

中國傳統農業社會用郡縣制解決了中央與地方關系問題。因為農業社會的管理事項比較簡單，靜態的社會的治理職能容易漸漸穩定下來?！袄魬舳Y兵刑工”六大部門可以涵蓋農業社會的主要社會治理事務。唐以后就是固定下來這六個部門，到了清朝皇太極時期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要戶部和刑部這兩個部門。六部制到了清朝后期就難以維系了?！翱偫砀鲊聞昭瞄T”專門對應和處理與西方人關系，相當于今日的副國家級了，由恭親王負責。此時，傳統“六部制”被突破并一發不可收拾。

對于這種職能部門的增多與轉變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來看。畢竟古代社會縣衙里不需要教育局，也沒有交通局，還沒有城管局環衛局等等。這些職能部門都很好地體現社會的發展變化。

（三）鄉土自治

傳統農業社會的上層建筑比較簡單，以“六部制”為典型體現，而基層農村社區則以“鄉土自治”為主導。之所以能夠實現鄉土自治，源于農業社會要處理的人際關系也比較簡單，“三綱五常”足夠解決多數日常問題了。整個社會人際關系的核心有兩條，一是平輩的男女之間關系，夫為妻綱；二是縱向的父子輩關系，父為子綱。但現代社會的流動性增強了，要處理的關系復雜很多了。無法簡單用熟人社會中的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業化和強制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人社會事務。

（四）行政區劃

郡縣制，本質上是一種國家治理的空間制度安排，其采取的原則導向是中央集權的，其行動主體是文官集團，但其最終注定無法回避技術上的行政區劃的地理因素問題?！胺蛉收?，必自經界始”（楊伯峻，2008）。

而當大流動時代來臨時，這個“空間問題”的原有解決方案的社會基礎裂變了。過去講“郡縣治，天下安”。建立在地理限制基礎上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問題是“天下已不安（大流動），郡縣何以治？”，此時再一味抱守古訓而不解其中條件和基礎，則無異于刻舟求劍了。