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美國憲法現在統治著一個非常不同的世界——政黨初選已經取代了選舉團，使得極端路線的候選人可以動員起真誠的信徒；總統通過政治顧問操縱著民意；三權分立已經將權力集中在白宮，并且讓一個龐大官僚體系的運作政治化。這三項因素已經將總統一職改造成為建國者不可能認識的東西。它目前是一個龐大而復雜的制度，運轉起來已經成為超凡魅力的極端主義和官僚不守法的發射臺。

總統作為總司令的職務也是為一個賢人共和國所設計的。建國者們希望，控制文官政府的那個團體在危機時刻也可以指揮軍隊。因為有大西洋，歐洲的大國不可能輕易地發動認真的攻擊，而提前為攻擊進行預備防衛在成本上太昂貴。例如，在1802年，陸軍、海軍和海軍陸戰隊總計人數為6500人——這還是在歐洲處于全面戰爭時期的情形，當時英國和法國都在放肆地威脅美國的利益。如果入侵事件確實發生，建國者們是希望地方上的賢達集結起公民民兵，代表著人民進行一場反擊戰，就好像華盛頓和他的軍隊在美國革命中所做的那樣。

里根時代的轉型已讓軍隊政治化成為美國政治的核心事實。

所有這些在今天看來都很奇怪。在21世紀的高科技戰場上，我們需要一支職業化的軍事部隊指揮戰爭。但是，當建國者在1787年起草美國憲法時，職業主義并不是一項真實世界內的選擇。邁向現代軍隊的第一次嚴肅改革要在20年后才出現——當普魯士人因為他們慘敗于拿破侖之手，因此開始批量生產受訓于戰爭科學的軍官。但即便在歐洲開始認真對待軍事教育后，美國仍然遠遠落在后面。西點（軍校）在最初數十年主要是一所培養土木工程師的學校；只是到了美國內戰后，軍事學院才開始集中于軍事策略的訓練。

盡管發生了這一根本的轉型，建國時的一種焦慮在今天仍然存在。我們繼續保持著對于文官統治原則（civilian control）的深層憲法承諾：在有關戰爭與和平的大議題上，職業軍人應該聽命于民主選舉出的政治家。

但是，如果沒有將原則變成可操作現實的持續性努力，原則就可能變為陳詞濫調。這就是在過去半個世紀內文官統治原則的命運。職業軍人的崛起提出了許多特有的問題，但最后一位面對它們的偉大憲法思想家卻是薩繆爾·亨廷頓。他在1957年的著作《士兵與國家》仍在塑造著專業領域內的學者思考，但是，在法律和政治學內思考一般性憲法議題的學者那里，這本書卻被遺忘。這些學者已經閉目無視演進中的制度現實，只是后者已經開始危及文官統治原則的未來。

在亨廷頓出版這本書時，美國正處在一種文官-軍隊關系新時期的開端。從喬治·華盛頓到德懷特·艾森豪威爾，戰爭中的勝利會將凱旋而歸的將軍送入白宮，但和平時期卻是另外一回事。軍事官員仍舊處在政治的邊緣，因為這個國家不同意在一個龐大的軍事建制上投入巨資。美國人在內心深處不信任一種常備軍，因此主要把他們的安全建立在地緣政治之上。雖然陸軍上將和海軍上將在具體議題上游說國會，美國的核心政治存在于別處——關稅、銀行、奴隸制、民粹主義、經濟危機。

美國內戰標志著一個轉折點。美國現在具有數百萬的武裝力量，而軍官在戰爭時期與和平時期均扮演著一種核心的角色。為了回應美國作為一個超級大國的崛起，杜魯門政府構建了文官統治的新根據。國防部作為一種具有強烈文職氣質的新機構，被疊加在原有的軍種各部之上，而白宮內的國家安全委員會則給予總統以新的制度資源，以應對軍方不斷提出的要求。

 

亨廷頓悲觀地看待這些實驗的未來。他并不認為它們可以制約軍隊正在上升的政治權力，同時他指出我們自身正在遇到一種新問題。將軍們不僅會在戰場上贏得輝煌勝利后主宰政治舞臺。他們將長期性地進行干預，破壞文官統治的核心原則。但是，亨廷頓的寫作出現在這一新時代的最初階段。問題在于他的悲觀預言是否已經得到驗證。

我的回答是肯定的。上世紀80年代標志著一個轉折點：里根時代發生了參謀長聯席會議主席的政治權力的擴張，五角大樓和國家安全委員會內的文官有效控制的腐蝕，以及資深軍官轉變為共和黨的黨派力量。這些發展目前已經得到牢固確立，因此它們要求我們重新思考根本的問題。

傳統的憲法思想根源于孟德斯鳩，他將權力分為三種——而且僅僅是三種——方面：立法、執法與司法。但是，在現代狀況下，“執法”權力在當代生活中所制造出的體制危機并非來自于一個單一的根源。在文官這一方，危險來自于超凡魅力的極端主義和官僚的不守法；但在軍隊這一方，危險來自于一個越來越政治化的軍官群體。當一位超凡魅力的總統遇到一支政治化的軍隊時，許多不同的事情可能發生。我們必須思考一些場景，其中每一種都要求獨立的關注。

但是，我可能把話說得太早了。我應該從亨廷頓給我的教導開始——這種教導是真實的，但也是有限的。闡釋我們兩人之間的分歧是空無意義的。我的目標要以亨廷頓的一些關鍵見解為基礎，但也要基于我自己的目的改造它們。因此，以下的文責不在亨廷頓，而在于我本人——雖然我也應當坦率承認他時常存在的影響力。

我將區分兩種形式的文官統治。參與式控制（participatory control）代表著建國者的策略。根據這一方法，平民通過加入軍隊進行短期服役，然后再重返民事生活，由此實現對軍隊的控制。

參與式的控制并沒有完全過時。直至越南戰爭扼殺了征兵制，普通士兵基本上是由服短期兵役的普通民眾所組成——而這在維持軍事力量行動的民主問責制時具有一種關鍵作用。雖然可能性并不大，平民征兵制在未來還是有可能重新回來。但是，就軍官階層而言，開弓就再沒有回頭路，而亨廷頓曾經正確地堅持認為，這一永久的轉型要求一種不同的策略去維持文官統治。

在此將這一策略稱為監管式控制（supervisory control）。根據這一方法，美國人依靠民主選出的領袖來控制軍隊官員的行動。雖然政治家應當就政治目標的軍事可行性與將軍們進行磋商，但大決策的做出是文官的職責。當一種監管式的體制得到牢固確立時，軍事官員不可能運用技術專業知識，以排擠身處決策地位的民主選舉出的政治家。關鍵的問題在于，美國憲法是否包括一種有效的監管體制所要求的制度資源。

亨廷頓否認了這一點。亨廷頓并未否認，美國在它最初的150年基本上成功地控制住了軍隊官員，但是他將這一成績歸功于非制度性的因素。最重要的是，對于主要的商業階級而言，大西洋已經讓龐大的軍事開支成為一種無意義的奢侈投資，他們拒絕買單。但是，既然美國現在已經成為一個超級大國，亨廷頓不相信美國憲法還可能勝任這一任務。亨廷頓認定的病根在于建國憲法在總統和國會之間的分權，由此制造了分支之間的激烈競爭，結果就是不以意志為轉移地導致軍事官員的政治化。

我們已經在一種不同的語境內遇到過該問題的一種版本。文職官僚系統的政治化根源于分支之間的競爭。為了避免國會對總統議程的侵蝕，現代總統推動了上層官僚系統的政治化。總統擔心公務員將順從國會大佬們的特殊要求，不惜犧牲白宮的政策來追求本團體的目標。因此，總統就在官僚體系的高層用政治效忠者置換了公務員，通過他們保護總統的議程免受國會的侵蝕。

這一“置換策略”在政府軍方不可能走通。雖然總統經常將不稱職的效忠者安置于文官系統的最高級職位，但他們無法在事關軍方時成功地重施故技。如果總統作為總司令提名一位效忠于他的文官擔任參謀長聯席會議主席，總統將會陷入抗議聲的包圍之中。假如軍隊將會變得政治化，權力分立必定是以一種不同的方式進行運轉的——而在這里可以引入亨廷頓的論述。

亨廷頓認為，在眾議院、參議院和總統之間的競爭產生了軍方在大小事務上進行自我擴權的誘因。眾所周知的是，軍方總是在為他們的武裝經費尋求政治支持，他們在國會內組織起政治聯盟，擊退來自白宮與五角大樓高層官員預算削減的周期性挑戰。

亨廷頓相信，在白宮和國會大佬之間的不間斷競爭，為最高級軍官變為一種獨立的政治力量提供了無窮盡的機會——隨著分支之間競取著權力，讓高級軍官得以利用不同方向的政治力的平衡。

當然，軍方統帥部可能會拒絕這一結構性的政治游戲邀約。軍人的職業法典也指令軍官在熱門政治議題上的嚴格自我節制——在有爭議的事項上要以最四平八穩的措辭發言，直至問題由控制眾議院、參議院和總統的政黨競爭所解決。但是，當亨廷頓在上世紀50年代早期環顧四周時，前述場景看起來并不太可能。

但是，由于里根時代的結構性轉型，軍方統帥部的政治化現在已經是美國政治的一種核心事實。

（本文摘自布魯斯·阿克曼的著作《美利堅共和國的衰落》，該書由重慶大學副教授田雷翻譯，已由中國政法大學出版社出版。）