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【文/ 趙燕菁】

在“土地財政”開始的早期階段，筆者是一直力主推行房地產稅的。在2001年前后，筆者就曾在建設部的一次內部會議上建議征收房地產稅，并在中央電視臺一個對話欄目提到了這一觀點。

但隨著房地產稅逐漸引起重視，并多次被寫入中央文件，各方的態度也越來越積極，筆者的觀點反而更傾向于慎重。在筆者看來，任何政策都有利有弊，如果只看到好處，不考慮壞處，極有可能在出現意外效果時驚慌失措。本文將從利弊兩方面對征收房地產稅可能產生的后果進行分析。

房地產稅試點的“利”

房地產稅提出至今20余年，直到2021年終于步入正軌。說“步入正軌”的一個主要依據，就是2021年10月23日發布的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》。主要基于以下幾點：

多地試點

文件特別提出，由“國務院制定房地產稅具體辦法，試點地區人民政府制定具體實施細則”，這一點非常重要。上一次只選擇重慶和上海作為試點城市，實際上還是想把房地產稅作為一個頂層設計稅種，在全國統一實施。中國是一個全國統一稅率的國家，幾乎所有的地方稅包括共享稅，無論是稅率還是征收標準，在全國幾乎都是無差異的。

而這次表明，稅制的設計者終于明白房地產的本質是為地方政府提供的公共服務定價，對應的是地方事權。中國各地資源稟賦千差萬別，地方政府對公共服務的定價模式就應不同。因此，地方稅應當是地方政府的事權，至少不應該是一個全國無差異的稅制。

從各國經驗來看，財產稅的征收無不是因地制宜。在美國，不僅各州的稅率和征收辦法不一樣，甚至一個城市中各學區的財產稅稅率都不一樣。所以說，這次全國人民代表大會授權“試點地區人民政府制定具體實施細則”是一個非常重要的進步——表明政策制定者對房地產有了更深刻的理解。房地產稅作為一種地方稅，最終一定是各地根據自身要素稟賦和經營理念自主設計的結果。收不收、收多少、怎么收，都應由各地自主決定。

試點期限

由于房地產稅的最優稅率要通過試錯才可能找到，因此，這次給了地方政府5年的期限進行探索是合適的。稅收的效果在1~2年內可能無法顯現，但如果試點期太長、跨越多屆政府任期，決策者對政策后果缺少直接責任，這勢必會影響稅制設計的動機。而在5年內，調整2~3次大體上就可以試探出合理的稅率區間。不僅如此，此次可以根據實施效果，再決定是否繼續授權5年，反映出中央政府在出臺這一重大稅種時，并不急于求成。

西方國家的很多主力稅種（比如所得稅）往往需要經歷幾十年的調整，在多次廢立后才能最終確立。確立房地產稅關系重大，絕非一朝一夕就可以完成。中國國土廣袤，各地資源稟賦、發展階段差異很大，探索需要的時間可能更長。房地產稅稅率、征收辦法等的確定，很難用成文法的方式，通過頂層設計來完成。分散獨立的試點，實際上是借鑒了習慣法的一些做法。在習慣法看來，整個立法過程就是一系列試驗。這次試點授權使得房地產稅的立法過程可以在實踐中不斷試錯，通過判例不斷修正，可以極大地降低房地產稅帶來的風險。

地方競爭

改革開放以來，中國地方政府從高度計劃的財政分配體制，轉向競爭性的公共服務市場。地方政府間的競爭成為中國經濟增長最主要的特色。在中央和地方分權的初期，競爭性公共服務市場還沒有形成，為了防止地方政府“亂收費”，采用全國統一的稅制是完全有必要的。但無差異稅制的弊端，也使得地方政府不能根據自身的特點，發現和創造符合自身要素稟賦特征的公共服務定價模式。統一稅制的結果就是資源稟賦和地理條件的先天差異，在一開始就決定了經濟發展的最終績效。長期結果必然是區域產業趨同、貧富差距加大，城市之間無法通過差異化競爭形成產業分工。

一個明顯的例子，就是海南。海南的資源稟賦使其非常適合發展旅游業，但因為當前主要是對生產環節征稅而不是對消費環節征稅，這就迫使海南也要發展化工業之類和自己資源稟賦相悖的產業才能維持基本的公共服務支出。反觀國際上一些著名的旅游城市，比如邁阿密，就可以通過房地產稅，在消費環節為公共服務定價。三亞如果在消費環節有足夠的稅收，就可以專注于發展符合自己自然生態稟賦的休閑度假產業。中國其他自然生態稟賦優越但不適合發展工業的“落后”地區，實際上都面臨同樣的問題。從某種意義上講，正是重生產、輕消費的稅制決定了“綠水青山”難以變成“金山銀山”。而房地產稅可以在一定程度上賦予在消費環節擁有資源稟賦的地區更多的發展機會。

缺少差異化的稅種，就不會有差異化的競爭。無論東西南北，都被逼到同一條賽道上。稅收在很大程度上決定了地方政府可以選擇的商業模式。過去我們的理解是：要發展某個行業，就要給這個行業減稅。其實正相反，想發展什么行業就要對什么行業征稅。稅源不同，不同地區才可以實現差異化的發展，才有可能各擅所長，避免同質化的競爭。

此次授權進行試點，更主要的不是設置新稅，而是開啟了稅權下放的進程。在這個意義上，房地產稅試點很可能是一項堪比當年央地分權的偉大改革。通過房地產稅試點，地方政府第一次獲得了創設稅制的權力。而差異化的地方公共服務定價模式，將會使原本只有單一項目的地方公共服務競賽，發展出無數新的項目，不同地區的資源稟賦特征會因此被發現、利用，實現價值最大化。

制度遷移

房地產稅還給地方政府提供了一個解決歷史遺留問題的工具。國有土地和集體土地兩分的制度，對中國土地資本市場的形成和原始資本的獲取起到了關鍵性作用，也是中國和其他發展中國家績效差異巨大的主要原因所在。但土地雙市場結構也導致了中國特有的、介于國有和集體兩個市場之間的“小產權”（比如集體土地上的大量“違章”物業）。有了房地產稅這個工具，就給“小產權”入市提供了一個可能的渠道——只要交足房地產稅（足以支付相關的公共服務成本），就可以通過城市更新給這些“違章”物業頒發“大產權”證書。

需要指出的是，這次房地產稅試點將集體土地上的物業排除在外，反映出政策設計者還沒有意識到房地產稅的這一功能。目前，商品房大部分沒有達到70年的所有權期限，作為房地產稅的征收對象是非常困難的。此次房地產稅恰恰應該從實際上已經在享受城市公共服務但卻從未繳費的集體土地上的物業開征。以“大產權”換房地產稅，可以以較小的阻力，消化已經被城市包裹的非正規物業，并為今后到期物業全面開征房地產稅探索經驗，創造社會環境。

推進房地產稅要注意的問題

資本折損

現代經濟增長的最大特征就是不依賴過去的剩余，而是依靠未來收益的貼現完成資本積累。貼現倍數（市盈率、售租比）的高低，取決于資本市場的信用。信用越好，資本估值越高，資本也就越便宜、規模越大。現代經濟間的競爭，基本上就體現在資本方面的競爭，比的就是誰能創造更廉價的資本。因此，加/去杠桿、加/降息都必須放到全球競爭的大環境下才能做出正確的選擇。

縱觀世界各國，發展最快的時期基本都是資本充裕的時期。比如，日本是房價高的時候發展快，房價低的時候發展慢。韓國也是如此，日本房地產崩盤、泡沫破裂所導致的“失去的二十年”正是韓國房價飆升的二十年。折舊就意味著韓國的資本比日本的資本充裕。充裕的資本是韓國企業可以承受多年虧損，最后把日本企業拖垮的重要原因。

日韓大博弈背后是資本能力的較量。實踐表明，資本價格高并不是壞事，崩盤才是壞事。相對而言，資本廉價的經濟可以抵抗更強烈的沖擊，承受更大的虧損，并在對手資本耗盡后抄底對手的資產和市場。

中美兩國之所以是在全球化中受益最多的國家，背后的原因，就在于這兩個國家有著世界兩個最強大的資本市場：美國股票市場和中國房地產市場。美國股票市場的強大體現在，在泡沫膨脹時，總是超越對手市場，為產業提供最廉價的資本；危機時，又總能晚于對手市場崩盤，成為資本最安全的避險之地。在信用經濟時代，誰的資本市場能挺到最后，誰就能笑到最后；反之，誰先崩盤，誰就可能被抄底。

而2008年的金融危機顯示，中國房地產市場甚至比美國股票市場有更好的信用，中國企業當時抄底了很多國際資產（比如吉利抄底沃爾沃）和市場，逆全球經濟趨勢助力中國實現了經濟的快速升級。房地產對中國經濟的正向影響有多大，反向影響就有多大。2021年前三季度經濟增速下滑有很多原因，在筆者看來最直接的原因就是多城房價暴跌和土地流拍。當時筆者預計，如果這兩項指標持續低迷，不僅是第四季度，2022年上半年增速仍會持續下跌，被增長掩蓋的許多社會問題都會凸顯。

資本市場體現的是未來收益的貼現，即未來收益和貼現倍數的乘積。對資產加稅，本質上就是未來收益資本化的逆過程。征收房地產稅意味著提前支取未來現金流，因此，即使貼現倍數不變，資產也會貶值。

其他國家也有房地產市場，為什么它們的房地產市場沒有成為和中國房地產市場一樣強大的資本市場？

一個重要原因，就是大部分國家都有房地產稅，而中國沒有。在這個意義上，房地產稅就是土地資本化的逆過程，征收房地產稅就相當于把未來資產又還原為現金流。開征房地產稅，就會對中國最大的資本來源造成打擊。我國的股票市場、債券市場發育尚不成熟，真正強大的資本市場是房地產市場——幾乎等于美國股票市場和房地產市場資本的總和。一旦資本市場因開征房地產稅受損，將會對政府的很多重資產投資（包括補貼研發、參股創投、國防升級、高等教育、基礎設施建設等）造成影響，我國很可能被迫回到傳統的勞動密集型產業階段，中美在高技術領域的競爭也可能隨之結束。如果治好高血壓的代價是把命丟了，那就應該學會與疾病共存。將住房市場結構解構為像新加坡那樣的“雙軌制”，是一種可行思路。

貨幣阻滯

開征房地產稅另一個不容易想到的后果，就是會導致貨幣生成障礙。市場經濟和計劃經濟的最大區別，就是市場經濟分工主要依賴于貨幣分工，因為其效率更高。一旦貨幣不足，就只能轉而依賴效率較低的計劃分工。因此，從某種意義上說，計劃經濟不是由意識形態決定的政治選擇，而是貨幣不足條件下的被迫選擇。

歷史上，中國長期處于貨幣饑渴狀態。改革開放前，在面臨外部封鎖的情況下，中國被迫執行嚴格的計劃經濟。改革開放以來，中國進入國際經濟大循環的一個重要目的，就是通過順差外生貨幣。直到2004年房地產的資本化完成，中國的廣義貨幣才得以通過商業銀行貸款內生。可以說，正是因為有了房地產市場，中國才成為發展中國家中少數可依靠自身資本市場內生貨幣的國家之一。

依托房地產市場，中國不僅成功解決了困擾千年的貨幣不足難題，而且成為全球性的資本輸出大國。特別是2008年之后，中國在大規模內債的基礎上，逆勢創造出天量貨幣，在極短的時間內超越日本，直追世界頭號大國美國。可以說，沒有房地產市場這一巨大的資本市場的支持，中國根本不可能在短期內內生如此規模的貨幣，更不可能在互聯網經濟和移動支付的加持下，實現相較于很多發達國家超前的資本深化。

房地產在我國貨幣生成中如此重要，以至于我們可以毫不夸張地說人民幣就是房地產的本位貨幣。雖然中國的基礎貨幣在一定程度上仍然是通過與美元掛鉤、依賴順差來生成，但通過銀行貸款內生廣義貨幣的機制，中國獲得了事實上的貨幣主權。中國也成為少數幾個可以逆美元周期的主要經濟體之一。而其中，大量抵押物是不以美元定價的土地和房屋。這是中國貨幣最主要的信用基礎，因為無論政府、企業還是家庭，社會創造貨幣的最主要抵押物就是房地產。過去20余年，中國房地產價格脫離美元周期逆勢飆升，雖然廣受詬病，但卻支撐了中國經濟從大基建到高科技的天量投資。中國第一次有機會跨入“重資產”的賽道，幾乎和所有發達國家展開競爭。