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國家能力和正確產業政策的缺乏

發展經濟學家禁不住要問：同樣是私有土地產權制度，為什么19世紀的巴西工業化緩慢而明治維新時期日本的工業化迅速？同樣是改革開放，為什么20世紀80年代以后的巴西制造業能力萎縮而改革開放后的中國制造業能力卻騰飛？同樣是動用貨幣政策管理宏觀經濟，為什么巴西通貨膨脹和債務危機一個接一個而中國卻能夠做到國內儲蓄充裕和物價長期相對穩定？

這些問題的答案也許千頭萬緒，但是歸根結底，不在于巴西的自然資源不如日本或中國，不在于巴西的私有產權保護不如日本或中國，不在于巴西的民主自由不如日本或中國，也不在于巴西對于西方文化的開放與接受程度不如日本或中國。

根源在于巴西的國家能力和正確產業政策的缺乏――使得它19世紀比不過日本，20世紀比不過中國，縱然徒有豐富的自然資源和模仿西方而來的政治制度。

首先，因為繼承了殖民時期的大莊園土地制度和缺乏一場土地革命，巴西農村19世紀沒有很好發育出自己的鄉鎮企業和手工業，而是一開始就依靠城市大工廠體制來吸收貧困人口就業。[5]比如巴西大城市的棉紡織業在1853年擁有8家企業，總供雇傭424人，平均每家雇傭53人；1885年擁有48家紡織廠，雇傭3172人，平均每家企業雇傭66人；1932年紡織企業總數為355家，雇傭11萬5千5百50人，平均每家雇傭325人；1948年企業總數變為409，吸收就業22萬4千2百52人，平均企業大小為548人。[6]

在胚胎發育期間就靠這樣的大型紡織廠很難吸收大量農村人口進入制造業。這樣的紡織企業規模與日本明治維新期間的情況形成鮮明對照[7]。結果是，巴西建國100年后的1920年，第一產業（農業）人口仍然占全國總人口的70%，第二產業（制造業）只占14%。1940年，第一產業仍然占全國總人口的67%，第二產業占10%（參見Werner Baer, 2008, p.43）。

第二，巴西在建國以后直到20世紀20-30年代的整整一百多年間，基本沒有任何重要產業政策可言，15%的關稅僅僅是用來提供政府收入，而不是用來保護自己的幼稚產業（比如紡織業）的。這段時間，巴西政府采用的主要是自由放任的市場經濟政策。在這樣的條件下，縱然徒有豐富的自然和農業資源，以及美國內戰和第一次世界大戰帶來的巨大商機，巴西沒有發展出具有國際競爭力的規模化輕紡工業、除咖啡之外的農產品加工工業，更不要說重化工業。

與之形成反差，明治維新后的日本僅僅用了40年就成為全球紡織品生產和出口大國之一，其紡織業在工業中的占比在1887年（明治維新后20年）上升到32%，在1897年更上升到41%。類似地，中國在改革開放后僅僅用了25年（即加入世貿6年前的1995年）就成為全球最大的紡織品生產和出口國。而巴西紡織業在建國100多年后仍然在全世界微不足道，其紡織業在工業中的占比于1919年上升到比較可觀的29.6%的峰值之后一路下滑，到1939年下降到22.2%（參見Werner Baer, 2008, p.43, Table 3.9）。

日本即便到了1930年代初（即明治維新60多年后），在已經全面引爆重工業革命的情況下，仍舊保留了相當龐大的紡織業（包括鄉村原始紡織業），來為廣大低端人口（尤其是農村人口）提供就業機會。比如前面已經提到，日本1930年代仍然有很多就業人員小于4人的家庭工廠或鄉鎮企業，這在印染行業尤為突出，因為這個產業很難實現機械化和規模化大生產。不從外面雇傭工人的小家庭作坊的從業人員，在東京市紡織業占了全體紡織業人數近四分之三。當時日本全國紡織業總就業人數（包含衣服裝飾制造業）大概為一百八十多萬人，占全國總就業人數的18%左右。

反觀巴西，在建國60多年后的1885年，其紡織業的就業人數只有區區3172人，到1932年才增長到115550人，只相當于日本紡織業人數的6%。[8] 這樣低的紡織業占比和就業規模不足以引爆巴西的輕工業革命和支撐它的重工業建設。

第三，由于缺乏一個能夠創造全國剩余的鄉鎮企業發展階段，以及以此為基礎發育出來的商品流通網絡和規模化輕紡工業體系，即便具備國家意志，巴西政府也不具備足夠財稅收入來向實體經濟發育提供足夠的公共產品，包括基礎設施、基本教育、公共衛生和醫療等等。何況在巴西，這樣的國家意志還很缺乏，根本無法與明治維新以后的日本高層精英集團（包括天皇）的國家發展韜略相比（縱然當時的日本已經帶有嚴重的殖民主義和帝國主義色彩）。

比如巴西19世紀下半葉的鐵路系統很不健全，缺乏國家統一規范，不同的鐵路線由不同的相互獨立的私人企業采用不同的軌距和標準修建，互相纏繞但不聯通，主要是為連接局部地區的種植園和附近港口。這樣的鐵路系統根本無法將整個國家鑄造成為一個統一的大市場。而且巴西鐵路還不是由本國企業修建，主要是由英國企業修建。而引爆工業革命需要各種配套的市場條件，包括統一國內市場、物流交通基礎設施、供水供電體系、吞吐量巨大的進出口港口，等等，這些巴西都不具備。

反觀日本，在19世紀末依靠原始工業化引爆了第一次工業革命（即輕紡工業革命）后，又在20世紀初毅然決然地國有化了全國主要的鐵路運輸公司，對鐵路實行全國統一電氣化升級和標準制定，為引爆第二次工業革命助跑。

因此，巴西建國以后直到第二次世界大戰結束的整整一個多世紀期間，由于采取自由放任的市場經濟體制和大土地私有制度，雖然得益于西方對巴西原材料（比如鐵礦）和農副產品（比如咖啡）的巨大需求而獲得過巨大的經濟利益，但是獲益者多是有產大地主階級和農副產品中間貿易商人，不是農民、手工業者和家庭作坊小資產階級業主，也不是為國家發展謀利益的政府；因此其巴西工業化的“胚胎發育”階段是畸形和很不充分的（就像空心干癟、發育不良的豌豆角一樣缺乏果實）。

沒有遍地開花的鄉村工業，很難成就巴西下一步的進口替代工業化“大推進”發展戰略。大莊園主對于發展鄉鎮企業不感興趣，因為那遠沒有大宗種植業和依靠廉價雇傭勞動的規模化農業賺錢；農村雇農根本沒有資金發展手工作坊和鄉鎮企業，而貧窮的歐洲新移民來到巴西以后也很難通過購買大莊園發展成為商人和資本家，只能當雇農。[9]因此，如果不進行土地改革，將土地公平分配到廣大無地雇農手中，巴西根本無法為鄉鎮企業的蓬勃發展提供經濟和政治條件。

庫克使命：美國的藥方

事實上在第二次世界大戰前，巴西政府開始意識自己的不作為給巴西經濟發展造成的惡果，因此與美國政府合作并聘請美國技術專家為巴西經濟發展把脈和提出經濟改革方案。這就是著名的“庫克使命（Cook Mission）”。這個計劃由巴西政府在美國專家團隊指導下于1942-1943年推出，作為對巴西在世界大戰中與美國合作的一種回報。“庫克使命”在巴西建國歷史上第一次對巴西整個國民經濟結構進行了綜合評估，其目標是提出一個長遠的國民經濟發展規劃。

這個美國專家團隊在詳細考察了巴西經濟以后，認為巴西政府應該首先通過產業政策來發展和刺激巴西南部的經濟發展，然后再由南方帶動北方的經濟發展。調查發現巴西經濟增長乏力的巨大瓶頸是交通基礎設施嚴重缺乏，發電能力差，全國能源輸送與調撥能力虛弱，重大工業項目投資的資金嚴重缺乏，移民限制太大，缺乏公共教育體系來吸收移民和訓練技術人才，等等。換句話說，巴西政府為經濟發展提供公共產品的能力和努力都極其不到位。

“庫克使命”還建議巴西政府出臺政策來刺激（1）鋼鐵產業的發展，以此來提供重工業所必須的中間品，（2）木材和造紙業的發展；（3）紡織業的進一步向國內外市場的擴張，等。“庫克使命”認為應該盡量利用市場機制和民營經濟來實現這些目標，但是政府必須擔當起頂層設計、統一規劃的責任，并發展出一套工業信貸體系來專門為重點產業的民營企業融資，和提供技術人才培養方面的支持。但是這一發展綱要并沒有被巴西政府立即采納和執行。

二戰以后，受蘇聯計劃經濟成功模式的影響和刺激，通過國家計劃和產業政策來推動經濟發展成為當時的世界潮流。因此，為了糾正由于過去一百多年來因采納放任自流的市場原教旨主義給巴西帶來的后果，巴西政府在1946-1961年期間采納了激進的全面進口替代工業化（ISI）發展戰略。

在ISI政策下，巴西經濟經歷了快速增長和相當程度的工業化與工業產品多樣化。比如1950年至1961年間，國內生產總值年均增長率超過7％。尤其是工業增加值從1950年到1961年的年平均增長率超過9％，而農業也在工業的帶動下實現4.5％的增長率。此外，制造業的結構經歷了相當大的變化。傳統工業，如紡織品、食品和服裝在工業總增加值中的占比從1950年的67.5%下降到1960年的53.1%，相應的勞動就業從1950年的72.3%下降到1960年的63.3%；而運輸設備、機械、電氣設備、電器和化學工業在工業總增加值中的占比從32.5%擴大到46.9%，相應的就業從27.7%上升到36.7%。[10] 注意，輕工業明顯是比重工業吸收勞動力更多的產業，但是其比例在采納ISI發展計劃的這十年中卻遺憾地下降了。

由于忽視了土地改革和輕工業的發展，巴西廣大低端人口的收入長期得不到改善，國內市場對重化工業品的需求因而受到極大限制，市場發育極其不到位，嚴重阻礙了ISI這個全面進口替代政策的成功實施。ISI特別關注被認為是工業增長基礎的汽車、水泥、鋼鐵、鋁、化學纖維、重型機械和化學工業的投資和進口替代，保護性高關稅使得這些產品的國內價格急劇上漲，進一步造成國內需求不足，導致國內消費量減少。反過來，重化工業生產的增加，反而提高了國內對生產過程中使用的中間投入品和機器設備的進口需求。

因此巴西政府特意把匯率固定在高位，以降低進口工業品的價格；然而，這反過來使得巴西輕工業出口產品價格上漲，從而導致巴西小商品和紡織品出口在國際市場上更加缺乏國際競爭力。因此，巴西無法出售足夠多的輕工產品來獲得購買重工業所需的中間品和機械設備進口所需要的巨大外匯儲備，導致貿易逆差急劇上升，從而使得巴西的外匯儲備高度緊張，于是開啟大規模向國外舉債的行動來支持重工業建設。

這也迫使巴西提前采納不成熟的產業鏈縱向一體化進口替代，以降低對國外工業品和機械設備的依賴。供應鏈方面的過早縱向一體化整合，事實上限制和阻礙了巴西重化工業品在世界市場上的競爭力，大大縮小了巴西工業產品的總體市場和全國工業部門的盈利能力。比如在實施縱向一體化進口替代的行業中，中上游國內生產的高成本阻礙了下游所獲得的利潤，導致無論是巴西的重工業消費品（比如汽車）還是勞動密集型輕工業消費品（比如紡織品）的增長水平長期低于預期和缺乏國際競爭力。

另一方面，為了增加國內商品和服務的供應，巴西政府通過補貼資本密集型上游部門來促進全面進口替代政策，同時也為這些產業提供大量財政支持。這使得政府支出持續不斷超過政府收入，從而造成大量政府預算赤字。這又迫使政府試圖通過印錢和提高貨幣供給來緩解財政危機，結果導致通貨膨脹。另外，這種對工業部門的輸血補貼也意味著對農業部門的財政支持減少，導致農業效率和農產品供應減少，出口換取外匯的能力進一步下降。這是一個惡性循環和陷阱。