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土地出讓金從高峰的8.7萬億下降至約4.7萬億規(guī)模。

多年來，“土地財政”一直是熱議的經(jīng)濟話題，今年也不例外。近期，第三方機構(gòu)克而瑞統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2022年，隨著我國房地產(chǎn)銷售端疲軟，土地出讓金收入下滑，全國土地市場成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬億，較2021年同期分別下降了37%、31%，土地出讓金從高峰的8.7萬億下降了約3萬億規(guī)模。

“土地財政”，顧名思義，指的是地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，政府財政收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入屬于地方政府性基金預(yù)算收入，因不用上繳中央，土地出讓收入是1994年分稅制改革以來，地方財政的主要收入來源之一。

實際上，經(jīng)歷了二十多年的快速增長，隨著我國房地產(chǎn)市場需求見頂，土地出讓金的增速明顯放緩，長期來看，地方政府高度依賴的“土地財政”將難以為繼，如何彌補土地出讓金下滑帶來的財政資金缺口，成為地方政府不得不面對的問題，那么，2023年，甚至更遠的將來，“土地財政”又將去往何處？

“土地財政”依賴程度越來越高

我國國有土地使用權(quán)公開拍賣始于1987年12月1日，彼時，深圳會堂座無虛席，經(jīng)過17分鐘的輪番叫價，深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)公司以525萬元拿下了這塊8588平方米的住宅用地，敲響了建國以來國有土地使用權(quán)拍賣的“第一槌”。

根據(jù)《中國土地年鑒1996》的數(shù)據(jù)，1995年，全國通過出讓方式提供用地43403公頃，出讓金總額為420億元。1998年，我國正式開啟住房市場化改革，此后，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，該數(shù)據(jù)一路上漲，2007年，首次突破1萬億元，直到2020年，我國國有土地使用權(quán)出讓金額已經(jīng)升至8.4萬億元，是1998年的200倍。

根據(jù)財政部官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，仔細觀察可以發(fā)現(xiàn)，2017年開始，我國土地出讓金的增長開始變得很有規(guī)律，連續(xù)四年，每年的增長金額都在1萬億左右，直到2021年，國有土地出讓金的增長速度開始放緩，僅增長3000億元左右。

土地出讓金快速增長的同時，地方財政對土地使用權(quán)出讓金的依賴程度也越來越大。根據(jù)第一財經(jīng)測算，2017年開始，我國土地出讓金占地方財政總收入的比例（土地使用權(quán)出讓收入/地方政府一般公共財政預(yù)算收入+地方政府性基金預(yù)算收入+地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入）連續(xù)5年超過三成，2020年占比達到43.59%，2021年下降至41.81%，仍在4成以上。

分區(qū)域來看，粵開證券研究院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，我國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、人口持續(xù)流入、土地市場需求旺盛，土地出讓收入在地方綜合財力中的占比（土地財政依賴度）較高；而西部和東北地區(qū)土地市場不夠活躍，土地出讓收入相對較低，更依賴中央轉(zhuǎn)移支付。例如，2020年，浙江、江蘇、福建、山東、廣東、重慶6個省市的土地財政依賴度高于30%，分別達到51.9%、46.9%、40.3%、38.7%、33.8%和32.0%；而新疆、寧夏、青海、黑龍江、西藏5個省份對土地財政的依賴度偏低，均低于10%。

分城市來看，粵開證券研究院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2020年，廣州、長春、杭州、福州、南寧、海口、貴陽、西安、徐州、揚州、溫州、金華、襄陽、南充，這些城市對土地財政的依賴度都較高，政府性基金收入與一般公共預(yù)算收入的比值均達到1.5倍，甚至更高；牡丹江、深圳、錦州等地對土地出讓金收入依賴度相對偏低，其政府性基金收入與一般公共預(yù)算收入的比值分別為0.3倍、0.3倍和0.4倍。

土地出讓金下滑

然而，在土地財政依賴程度越來越高的同時，我國的土地使用權(quán)出讓金卻面臨下滑的事實。2022年，隨著我國房地產(chǎn)銷售端疲軟，土地使用權(quán)出讓金收入再次下滑。

此前，財政部發(fā)布的《2022年前三季度財政收支情況》顯示，今年前三季度，我國的地方一般公共預(yù)算收入83217億元，按自然口徑計算下降4.9%。地方政府性基金預(yù)算本級收入42588億元，比上年同期下降26.4%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入38507億元，比上年同期下降28.3%。

近期，房地產(chǎn)研究機構(gòu)克而瑞統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國商品房銷售面積為13.6億平方米，銷售額13.3萬億元，同比分別下降24%、27%，行業(yè)規(guī)模重回2015年。與此同時，全國土地市場成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬億，較2021年同期分別下降了37%、31%。土地出讓金從高峰的8.7萬億下降了約3萬億規(guī)模。

克而瑞地產(chǎn)研究院數(shù)據(jù)顯示，從土地成交建筑面積TOP20的城市來看，有12個城市的成交量相比去年有所減少，平均降幅達35.7%，降幅超過30%的城市多達7個，其中降幅最突出的當屬遵義，成交建面剛剛超過1000萬平方米，同比降幅高達65%。

克而瑞地產(chǎn)研究院的研究報告顯示，除部分特別優(yōu)質(zhì)的地塊以外，土地市場底價成交、城投托底成為常態(tài)，不少城市城投拿地金額占比超過5成，沈陽、無錫城投托底拿地的比例甚至超過9成，市場低迷的城市城投拿地也盡顯疲態(tài)，流拍率高企。

價格方面，克而瑞地產(chǎn)研究院數(shù)據(jù)顯示，受一線城市供地質(zhì)量提升的影響，2022年全國300城土地成交樓板價小幅上漲，增至3266元/平方米，再度創(chuàng)下歷史新高。不過，由于新房市場仍處于低位，加之房企資金壓力依然較大，房企拿地積極性仍處于低位，全年溢價率僅有3.7%，與去年同期相比，下降了7.9個百分點。從集中供地的22城來看，2022年有17個城市的地價下降。

那么，土地市場出讓規(guī)模為何下降？房地產(chǎn)研究機構(gòu)中指研究院土地事業(yè)部負責人張凱在接受第一財經(jīng)采訪時表示，與土地市場成交規(guī)模相關(guān)性最高的仍然是新房市場成交規(guī)模。今年以來，受期房爛尾擔憂、房價上漲預(yù)期轉(zhuǎn)弱、居民收入預(yù)期悲觀三重因素影響，新房市場規(guī)模明顯縮量，導(dǎo)致房企拿地積極性高開低走。他指出，上述影響新房市場的三個因素中，能在明年有顯著緩解的恐怕只有期房爛尾擔憂。而隨著疫情管控放開和經(jīng)濟活動的逐步恢復(fù)，居民收入預(yù)期的轉(zhuǎn)變或?qū)⑿枰L的時間；在“房住不炒”的基本國策下，房價上漲預(yù)期轉(zhuǎn)弱將不會有根本性的改變。因此短期的新房成交規(guī)模很難較今年發(fā)生顯著好轉(zhuǎn)，土地市場隨之亦難有明顯的變化。

張凱進一步表示，從長期來看，土地市場與人口數(shù)量變化息息相關(guān)，人口凈流入的城市土地市場仍然能夠維持一定熱度，而人口凈流出的城市土地財政或?qū)㈦y以為繼。總體而言，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近瓶頸，人口老齡化、少子化對于住房需求均產(chǎn)生負面影響，土地市場成交規(guī)模整體呈現(xiàn)逐步下降的趨勢將是必然。

硬幣的正反面

任何事物都具有兩面性。“土地財政”二十多年，為我國城市的快速發(fā)展做出了巨大貢獻，與此同時，也帶來了一系列的問題。

國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，1999年，我國城市化水平為30.9%，比1995年提高1.9個百分點，城市化處于較低水平，而2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到64.72%，。

廈門大學(xué)教授趙燕菁在其出版的新書《大崛起：中國經(jīng)濟的增長與轉(zhuǎn)型》中肯定了“土地財政”的價值，他表示，中國城市化偉大成就背后的重要原因，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出了一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財政”。在他看來，相對于“征稅”，通過“所出售土地的升值”來回收公共服務(wù)投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，甚至還可以以補貼的方式為能夠帶來持續(xù)性稅收的項目融資。

與此同時，趙燕菁在其上述新書中也敘述了“土地財政”帶來的問題：“土地財政”的本質(zhì)是融資，使得不動產(chǎn)變成投資品，一旦房價暴跌，大規(guī)模的資產(chǎn)貶值將導(dǎo)致難以想象的金融海嘯；“土地財政”不僅給地方政府帶來巨大財富，同時也給企業(yè)和個人快速積累財富提供了通道，同時，沒有機會投資城市不動產(chǎn)的居民與早期投資城市不動產(chǎn)的居民的貧富差距迅速拉開，房價上漲越快，貧富差距越大；另外，房地產(chǎn)市場發(fā)展“不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)”，還占用了大量應(yīng)該用于其他發(fā)展項目的資源。

粵開證券研究院副院長、首席宏觀分析師羅志恒也認為，一方面，土地出讓收入為地方政府提供了大量財政收入來源，緩解了一般公共預(yù)算壓力；推動了城鎮(zhèn)化進程；形成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接帶動了經(jīng)濟發(fā)展；推動了房地產(chǎn)快速發(fā)展。另一方面，土地財政也讓部分地區(qū)的高地價推動了高房價；間接推動了融資平臺和政府債務(wù)；在土地財政快速發(fā)展過程中，出現(xiàn)了破壞耕地的行為；在征地過程中因簡單粗暴執(zhí)行和補償問題引發(fā)了部分社會問題等。

土地出讓規(guī)模急速擴張的同時，一些城市非理性供地為后期房地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)弱也埋下了伏筆。克而瑞研究中心的相關(guān)研究報告表明，目前，我國約8成的城市市場需求及購買力明顯透支，近一半的城市土地供應(yīng)過量，隨著房地產(chǎn)市場步入調(diào)整周期，去化壓力不斷加劇。另外，不少城市因大力發(fā)展新區(qū)便將供地指標向新區(qū)傾斜，但因為市政配套尚未真正落地，人口導(dǎo)入狀況自然不甚理想，致使外圍區(qū)域供需周期性錯配。

資金缺口如何彌補？

回顧過往，“土地財政”有功有過，向前看，未來土地使用權(quán)出讓金逐漸減少已成為不爭的事實，財政收入長期對土地出讓金的依賴，也將難以維，尋找新的財政收入增長點已經(jīng)成為當前迫在眉睫的問題。

對于上述問題，一部分觀點認為，應(yīng)該從稅收方面著手。

趙燕菁表示，“土地財政”只是專門用來解決城市化啟動階段原始信用不足問題的一種特殊制度，隨著原始資本積累的完成，“土地財政”也必然會逐漸退出，如何彌補放棄“土地財政”造成的損失？他指出，可以仿效發(fā)達國家，從“土地財政”轉(zhuǎn)向“稅收財政”，突破現(xiàn)有的以間接稅為主的稅收體制。趙燕菁也表示，貿(mào)然放棄“土地財政”，對還未完成城市化原始資本積累的城市來說，存在巨大風險，另外，以間接稅為主轉(zhuǎn)向以直接稅為主的改革也并非易事。因此，城市新區(qū)則應(yīng)維持高效率的“土地財政”積累模式，另外，可以把巨大的利益調(diào)整分解到數(shù)十年的城市化進程中，隨著城市化水平的提高，逐漸演變?yōu)橹苯佣惻c間接稅并重，乃至以直接稅為主的模式。

回溯“土地財政”形成的原因，不少觀點認為，土地財政源于1994年開始的分稅制，因為分稅制改革導(dǎo)致地方收入占比低、支出占比高，這種資金缺口迫使地方政府不得不通過土地出讓、城投平臺等方式融資。對此，粵開證券首席宏觀分析師羅志恒曾在公眾號“粵開志恒宏觀”上發(fā)文表示，分稅制和住房市場化改革都只是“土地財政”的促成因素，以GDP為核心的政績考核機制才是問題的關(guān)鍵，激勵機制決定行為，引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)和土地財政等連鎖反應(yīng)。如果沒有分稅制，只要存在GDP考核，仍會產(chǎn)生資金饑渴和不足。

羅志恒則表示，未來，無論是土地供給還是需求都將呈現(xiàn)下降趨勢，這直接影響未來土地財政的可持續(xù)性，因此，未來構(gòu)建地方穩(wěn)定的財政來源極為重要，房地產(chǎn)稅開征是大勢所趨。同時，羅志恒也指出，房地產(chǎn)稅的體量短期內(nèi)難以取代土地財政。

也有觀點認為，應(yīng)該大力發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。萬通集團創(chuàng)始人馮侖近期在其微信視頻號“風馬牛地產(chǎn)研究院”中表示，當房地產(chǎn)銷售端出現(xiàn)下滑，不少城市都會開始出現(xiàn)土地財政的缺口，如何解決這些問題？這些城市應(yīng)該大力發(fā)展房地產(chǎn)以外的其他產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，以此讓稅收增長的更快，來彌補賣地收入的缺口。

中泰證券首席經(jīng)濟學(xué)家李迅雷近期公開撰文表示，國企資產(chǎn)是當前政府部門除了國有土地資產(chǎn)之外的最大一塊資產(chǎn)了，如果通過提質(zhì)增效，若能夠讓300萬億元的國企總資產(chǎn)的回報率提高一個百分點，則就有3萬億元收益增加，基本可以彌補土地財政消減帶來的收入缺口。“當然這不是短期就能提升一個百分點，但只要堅持不懈地盤活國有資產(chǎn)，推進國企改革，若干年后，應(yīng)該會有成效。”李迅雷補充道。

張凱對第一財經(jīng)表示，改革開放以來，基建投資引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化一直助推我國經(jīng)濟高速增長。近年來，受到經(jīng)濟下行的壓力，基建投資再次成為拉動經(jīng)濟增長的引擎，而基建投資的成本依賴土地財政。此外，近期推出房產(chǎn)稅，將對房地產(chǎn)市場造成沖擊，從而進一步降低房企拿地意愿，對土地財政產(chǎn)生更大的壓力。因此，短期來看，土地財政難以替代。

“長期來看，盡管我國經(jīng)濟發(fā)展對基建投資存在一定的路徑依賴，但城鎮(zhèn)化率、居民部門杠桿率即將達到增長瓶頸，基建投資+土地財政的經(jīng)濟發(fā)展閉環(huán)難以為繼。”張凱認為，房地產(chǎn)稅作為長期、穩(wěn)定的稅源，在近二十年房地產(chǎn)也高速發(fā)展的基礎(chǔ)上也有足夠的存量房屋可供征稅，適合在未來長期替代土地財政補充財政缺口。

總的來看，上述不管是直接稅的稅收制度變革，征收房地產(chǎn)稅，還是大力發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，或是盤活國有資產(chǎn)，都不是一蹴而就的事情，那么，短期，如何保障房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展，讓地方財政平穩(wěn)過度？克而瑞研究院提出，當前應(yīng)該提振市場信心，完善保交樓、保就業(yè)、銷售保價等兜底機制，緩解市場觀望情緒，需求端全面放松限購、限貸、限售，取消“限跌令”，政府回購商品房，與此同時，適當縮減供地規(guī)模，優(yōu)化調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，以此破局短期樓市的困境。

近期，國家統(tǒng)計局原局長邱曉華公開表示，為了改善房地產(chǎn)消費觀，財政方面也應(yīng)該發(fā)力。土地價格的高企是造成房價高的重要因素，因此，要適當降低城市土地出售價格，來促進開發(fā)商成本的下降，帶來房價的下降。另外，目前在銷售領(lǐng)域里的稅費負擔還是很重，應(yīng)當適當降低，讓老百姓感受到政府的溫暖。同時，也應(yīng)當降低金融機構(gòu)的按揭抵押利率，目前的按揭抵押利率（4%）還是偏高的，應(yīng)該降1到0.5個點。

（作者：張慧敏  ）