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據微信公號“俠客島”1月13日報道，這幾天，徐州市常務副市長王劍鋒“一人身兼46職”的消息在全網狠狠刷了一波存在感。

12日，徐州市人民政府新聞辦公室官方回應稱，王劍鋒任職的機構都是為“提高協調效率，加快工作落實進度”而成立的議事協調機構。這些機構都是臨時性的，不增加編制和經費，不涉及干部職級，在達到期限或預定條件時即予以撤銷。

聽上去新鮮？其實議事協調機構（“小組治國”）是頗為普遍的、有中國特色的治理機制，從新中國成立之時就已存在，甚至不止于黨政機構，一些企業也用其解決相應的管理問題。

所以，46個職位，也沒有那么夸張？

產生

要解釋議事協調機構的誕生因果，首先要從島友們都很熟悉了的科層制說起。

時至今日，科層制是絕大多數國家都在采用的治理方式，而中國則是科層制極有傳統，且較為發達的國家。甚至于科層制的反面——“官僚主義”在中國也挺有特色。

科層制的運行邏輯其實用一句話就能說清，“上下一致、部門分工”。就是說，國家治理體系在縱向結構上存在一個上下一致的“條條”；而橫向結構中存在一個由各個部門組成的“塊塊”，兩者之間構成了復雜的矩陣結構。

這種結構最大的好處是在應對常規事務時有極高的效率，各部門和各級政府各司其職，相互協作；既有效率，也可相互制約。

但科層制最大的麻煩在于，它是一個“靜態”結構，一旦治理任務發生變化，便很容易出現種種“官僚主義”現象。

比如辦事推諉，各部門都推脫說這個事不歸它管；尸位素餐，也許事務沒有了或只是應付了，卻非要占一個位置；搞不好還會出現“帕金森定律”：但凡在科層制中占據了位置的官員，總希望下面有“兵”，于是就會不斷制造各種名目招人，進而導致機構膨脹。

改革開放以來，我國已經完成了7次政府機構改革，幾乎每次改革的首要目標都是“精簡機構和人員”，但也幾乎都會陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”這個怪圈。

世人都把這個怪圈歸咎于“中國特色”，認為是各個地方政府主觀意志造成的結果。殊不知，這其實是科層制的必然邏輯。換句話說，要限制科層制的擴張，寄希望于科層制的自我完善，其實是不切實際的。

要從根本上解決科層制與生俱來的弊病，只能借助于新的治理機制，議事協調機構便是因此而生。

作用

首先，“條塊分割”是科層制最大的問題，很多議事協調機構就是專門為應對其而設立。

對于一些強勢部門而言，因為掌握了較多的治理資源和法律權威，加上垂直管理的體制設計，往往能強勢干預屬地政府的工作。這種強勢部門的政策執行，在一般情況下當然無需議事協調機構來協調；但在一些特定情況下，卻很容易受到屬地政府和其他部門的抵制，從而影響政策執行效果。

比如，這幾年國土、環保等領域的治理任務越來越重，這些部門雖實現了垂直管理，也通過各種方式給屬地政府強壓責任，但始終應對不了日益增長的治理需求。在這種情況下，各級政府就要通過土地執法“百日行動”領導小組、大氣污染防治領導小組之類的議事協調機構來協調更多的行政資源來開展工作。

而對于弱勢部門而言，即使單純是推動常規工作，也離不開議事協調機構。比如各級政府的扶貧辦就是典型的弱勢部門，與其說它是一個獨立的政府機構，還不如說就是各地脫貧攻堅領導小組的辦公室單位。這幾年精準扶貧漸成各地的“中心工作”，扶貧辦根本沒有足夠的人財物來推動這一工作，只能通過議事協調機構將自己的部門職責轉化為各個黨政機關的工作。

其次，我們正處于治理轉型過程中，議事協調機構是靈活解決新生事務的機制。

科層制的天然屬性是穩定，這既是其優點，也是弱點。畢竟治理任務和要求并不是一成不變的。尤其是對于處于巨變中的中國社會而言，各種新生事務層出不窮，一些事務根本就難以歸入到某個部門的職責范圍內，成了管理盲區。

比如，網絡安全問題曾是一個新生事務，曾經有一段時間各級政府對網絡安全事件近乎束手無策。但自從網絡安全與信息化領導小組成立后，這個問題就得到了有效治理。

很多議事協調機構一開始就是“議事”和“協調”功能，但漸漸變成了常設機構，這也是因為這些曾經的新生事務變成了常規事務。

其三，相當部分的議事協調機構是因“攻堅”而生，是一種應急機制。簡單點說，議事協調機構嵌入到科層制和黨政體制之中，它可以借助于政治權威在短期內整合各行政力量，進而快速、高效地處置突發事件。

比如但凡出現了重大安全事故，或主要領導下決心徹底解決某個突出的治理痼疾，屬地黨委政府都會成立領導小組，再下設幾個任務小組——這種議事協調機構，就是一個任務型的治理組織。而這種組織的治理效率也比常規組織高出不少。

比如，島叔曾經在華北某地調研過砂石盜采問題。過去十多年時間，砂石盜采愈演愈烈，有關部門應對不及；最后當地黨委政府專門成立了砂石盜采治理領導小組，抽調國土、工商、安監、公安、交通、環保等部門的工作人員統一行動，“事不絕、人不撤”，117天的專項行動過后，砂石盜采分子最終被一網打盡。

在國家治理體系現代化的背景下，如何認識議事協調機構的定位？

島叔覺得，一方面，在制度上要把議事協調機構視作國家治理體系現代化的重要內容。

很多人有個誤解，總把科層制的理想型——如職責清晰、權責一致看成是治理現代化的目標。乃至于多年的政府機構改革都以純粹的科層制作為模版，使得“精簡”、“精確”等原則主導了歷次政府機構改革。但事實證明，所謂的“精簡”目標從來沒實現，“精確”也很難說。

現代社會的重要特點就是變化快，在這個意義上，現代化的治理體系必須是靈活的、有彈性的。政府機構改革的原則也應將行政調適性放在首位，精簡反倒是其次。

而議事協調機構恰恰是治理體系富有彈性、且能有效提高回應能力的關鍵。某種程度上，我們應該慶幸有這么一個機制——畢竟就目前而言，中國正處于全面深化改革的攻堅階段，很多治理事務根本就沒有定型，改革本身也需要集中勢能，毫無理由“固步自封”。

另一方面，議事協調機構也不能太過泛濫。本質上，議事協調機制只是一個補充機制，不可能代替常規體制治理國家。那些本來就是各部門職責非常明確、也有能力做的事，非要成立議事協調機構，讓上級領導站臺、讓別的部門來協助，就是在浪費行政資源、也打破了機構設置的嚴肅性。

更有甚者，上級一些部門要求下級政府成立議事協調機構來完成自己部門的任務，并以此來顯示任務的重要性，這就是演變成為形式主義了。

在實踐中，議事協調機構本身非常多元，在治理體系中的位置也是不確定的。用一句話形容：虛虛實實。

有些議事協調機構是相當“實”的，它是一個任務小組，有非常明確的目標任務、有“專班”、有相當的工作經費；有些議事協調機構則介于虛實之間，它在大多數情況下不運作，也沒什么事，但在特定時期也會發揮實質作用；有些議事協調機構就是虛的機構，既是應上級要求成立的，本級政府并無實質工作內容，也可能是某個下級部門為了推動某項工作而請求成立的，協調其他部門配合時可以“師出有名”，實際工作還是辦公室單位在做。

具體到一級政府，議事協調機構的成立或撤銷，也很多元。有些是被動成立和撤銷的，有些則是主動成立、保留或撤銷的，不一而足。可見議事協調機構本身是很有彈性的，島叔以為不可簡單評價其好壞。

這回徐州市常務副市長王劍鋒的“身兼多職”其實并不罕見。常務副市長在設區市政府中處于關鍵位置，分管工作多，又是常委，當然是很多議事協調機構合宜的組長人選。

而細觀王市長的兼職情況，他所擔任的議事協調機構的組長，基本上都是其分管的業務范圍；擔任的副組長，也是協管業務，這其實是比較合理的，并沒有額外增加多少精力。換句話說，沒有這些身份，他也得管這些工作；下面部門搞不定的事，還得他出面協調。

有了議事協調機構組長或副組長這個身份，事實上亦有了超出其政府職務范圍的權威，某種意義上代表著地方黨委政府，有政治象征意義。因此，協調起來也會方便不少。

當然，議事協調機構必須是為事而設，有其明確的現實問題指向。議事協調機構是臨時性的，既隨事而設，若事已畢，最好也能及時撤銷。但一些地方為了應付上級檢查，非要照貓畫虎成立各類議事協調機構而沒有實質內容，那又另當別論了。

文/呂德文（武漢大學社會學系研究員）