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【文/ 江宇】

新中國成立到改革開放前（1949-1978年），中國依托特有的政治、經濟和社會體制，創造了符合國情和社會事業規律、具有獨創性的社會保障制度，實現了社會和人類發展水平的大幅度躍升，為經濟長遠發展和全面實現現代化打下了不可或缺的基礎，成為中國創造改革開放奇跡的前提和保障，是“四個自信”在社會保障領域的體現。改革開放不能割斷歷史，今天中國的綜合國力和經濟發展水平已經遠遠超過當年，但社會保障和人類發展仍有許多短板。應當認真總結和繼承改革開放前30年社會保障事業的經驗，把其中的成功因素發揚光大。

一、新中國前30年社會保障制度建立的過程和邏輯

西方工業革命之后，先建立了以資本為主導、以自由勞動力市場為基礎的自由市場經濟制度，等到自由市場經濟對社會造成的分化和沖擊充分顯現后，再建立社會保障。

與西方主要資本主義國家的路徑不同，新中國在經濟發展起步的階段，就建立了門類齊全、覆蓋廣泛的社會保障制度。當時并未使用“社會保障”一詞，但自新中國成立伊始，就建立了具備今天所說的社會保障功能的相應制度。盡管這一制度是低水平的，但是卻超越了西方國家“先發展市場經濟、再建立社會保障”的路徑，避免了經濟發展早期巨大的社會成本，走出了一條社會和經濟同步發展的道路，實現了人力資源水平的大幅度躍升。

（一）背景和邏輯

新中國建立社會保障制度，至少出于兩個方面的邏輯。

一方面是出于中國共產黨宗旨和社會主義制度的邏輯。馬克思在《哥達綱領批判》中就提出，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金，學校、保健設施和為喪失勞動能力的人等等設立的基金等，要在勞動所得分配之前就扣除。也就是說，社會保障的支出不僅優先于二次分配，甚至應該優先于一次分配（勞動所得）[2]。通過社會保障來解決資本主義帶來的勞動的“異化”，是各國社會主義者的高度共識[3]。

中國共產黨是在人民群眾浴血支持下取得的革命勝利，因此建國伊始就把改善人民生活作為經濟社會政策的重點。毛澤東說：如果不能“使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我們就不能維持政權[4]”“社會主義社會，不搞社會集體福利事業還成什么社會主義[5]”。同時毛澤東又認為，工人福利“必須解決得合乎實際的經濟情況，不能太低，但又決不可太高，致陷自己于被動[6]”。“我們施仁政的重點應當放在建設重工業上。要建設，就要資金。所以，人民的生活雖然要改善，但一時又不能改善很多[7]。”

另一方面是啟動現代化的邏輯。從本質上看，社會主義的邏輯和啟動現代化的邏輯是一致的。中國人從1840年就開始了對現代化的追求，但屢戰屢敗，其中一個容易被忽視的原因是社會的潰敗和人類自身發展水平的低下。舊中國小農經濟的經濟基礎和一盤散沙的社會基礎，給現代化造成了三個障礙：一是難以把有限的資源集中起來到基礎工業等亟需優先發展的部門。如果強行從農村索取資源，就會導致大量小農破產。二是農村缺乏必要的生存保障，從而缺乏對工業品的購買力，不可能為工業提供足夠的國內市場。三是人力資源水平低，80%以上人口是文盲，學齡兒童入學率僅20%，人均預期壽命35歲左右，嬰兒死亡率超過20%[8]，這些指標相當于西歐19世紀初的水平，被稱為“東亞病夫”，不可能產生一支合格的產業工人隊伍，也影響著整個國家的活力和精神面貌。

發展經濟學認為，落后的農業國要啟動現代經濟增長，必須在短時期內大規模地增加儲蓄和投資，加速資本形成[9]。因此，新中國必須同時解決這樣的問題：既要實現大規模資本積累，同時又要改善人民生活水平，還要不斷提高人力資源水平。新中國頭30年社會保障制度的建立，正是這一歷史邏輯的必然結果。

（二）具有社會保障功能的經濟制度

新中國社會保障制度的一個特殊性在于，在計劃經濟條件下，經濟政策和社會政策的區隔并不明顯，許多經濟政策本身就具有社會保障的功能，屬于“隱形”的社會保障制度和政策。中國在社會經濟發展方面將社會公平置于整個國家發展的優先理念，黨和政府致力于消除三大差別——工農差別，城鄉差別以及體力勞動與腦力勞動差別，這些思路體現在了經濟政策的設計中。這類制度至少包括三類：

一是通過社會革命構建的比較公平的社會基礎。中國共產黨領導了中國歷史上最徹底的、也是世界歷史上少有的社會革命，打破了當時的各種利益集團，營造了一個公平的社會，將過去由少數特權群體所占有的財富釋放出來，用于工業化的投資和改善民生。在城市的舊工廠進行了民主改革，建立了以全民所有制和集體所有制為主的所有制。

在農村實行了土地改革，約有3億無地少地農民（占當時農村人口的70—80％）分到了約7億畝土地和大批農畜、耕具等生產資料，免除了過去每年向地主交納的約700億斤糧食的地租。這些做法本身讓勞動者占有了生產資料，是一種隱形的社會保障。

二是基本生活資料的統購統銷和配給制度。1953年起，為解決工業化帶來的糧食供求矛盾，逐步實施了糧食統購統銷制度：糧食由國家向農戶定向收購，限制私商買賣，對城市約2億人口實施計劃供應。后來定量供應的辦法也逐步擴大到副食品、服裝、日用工業品等生活必需品。同時大力發展公共消費，限制私人奢侈消費，城市建立包括醫療、教育、住房、養老、工傷、撫恤等在內的勞動保險和公共服務制度，農村也依托人民公社建立了基礎教育和合作醫療、五保戶等保障制度，以廉價或免費向公民提供醫療、教育和住房服務。這些做法的目的是，降低社會保障的成本，解除城鄉居民的后顧之憂和不確定性，可以最大程度地積累重工業建設所需的資金，避免了世界其他國家在工業化早期付出的巨大社會代價。