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【文/觀察者網專欄作者 賀海波】

近期，筆者參加了中部某省的基層綜合執法改革課題調研，發現基層干部普遍偏好綜合執法力量能夠下沉到鄉鎮。

在Z市調查一個沒有參加執法力量下沉試點的普通農業鄉鎮時，一位50多歲的老鄉鎮干部建議在全市鄉鎮迅速設置執法下派機構。X縣的一位鄉鎮黨委書記說，綜合執法中心與公安派出所是鄉鎮治理的兩把刀子。

在鄉鎮干部視野中，執法力量下沉鄉鎮為何如此緊急、如此重要？執法力量下沉鄉鎮后，是否就可以輕松解決當前的治理難題？

實際上，就調查的整體經驗來看，對法治的想象與法治的實踐之間還存在較大的差距。

鄉鎮需要綜合執法這把“刀子”

Z市C鎮是全國309個革命老區之一，屬于貧困鄉鎮，也是純農業鄉鎮，15個村，1個社區，戶籍人口有2.4萬余人，耕地有11萬畝，其中水田6萬畝，旱地5萬畝，另有山林3萬畝。

從人地比看，土地相對充裕，農民外出務工相對晚一點，但是當前也和全國一樣，年輕人絕大多數都外出務工了，老年人在家務農。近幾年來，1970年代出生的村民因不斷為勞動力市場所排斥而陸續返鄉，而80、90年代出生的村民仍處于個體勞動力鼎盛期，具有較強的市場競爭力，還沒有被迫返鄉的情況。

就是這樣的一個農業鄉鎮，筆者與鎮工會主席交談時發現，當前至少有三個方面需要執法權下沉到鄉鎮。

一是環保方面。

水污染、大氣污染等都比較嚴重，但是無法治理。比如秸稈焚燒，現在有法律了，但是實際上沒有什么處罰，既沒有罰款，也沒有拘留，而鄉鎮干部卻要背負屬地責任。鄉鎮反映到派出所，派出所說，法律規定由環保部門管，他們管不了。而在環保部門設置上，全市就一個環保局，鄉鎮沒有執法主體。遇到秸稈焚燒還田，鄉鎮去管去講法律，一次罰款50元；老百姓說，“給你500元，我可以都燒掉吧？！”

一處正在燃燒的玉米秸稈地（資料圖/新華社）

二是農業方面。

首先，在種子、化肥、農藥等質量打假方面，比如單看種子，當前市場上的品種非常多，一個小農資店就有60多個品種，來自五湖四海，僅油菜就有幾十個品牌，老百姓根本無法分辨其中真偽，稍有差池，一個周期忙下來就可能顆粒無收。

其次，市場價格無人監管。全鎮小型農資商店超市不低于30家，開辦這些商店超市幾乎沒有什么門檻，普通農民都可以參與。其中價格混亂，特別是一些所謂的新品種，任由店家說了算，老百姓根本無法判斷到底多少錢才是合理的。

三是農民建房方面。

本來設定的組織體系是由農辦牽頭，國土、城建、房管等三、四個單位聯審聯批。但是到實踐中監督執法時，城建只管房屋高度和排面一條線，房管只管有無房產證，國土只管有無土地證，出了違法問題就相互推諉，誰都不管。

后來鄉鎮只好將責任壓到村干部監管，村干部只好天天守著，但是也不可能守得住。農民按規定只能建200平方米，但實際上建了300平方米，并且稍不注意，很快就建起了，然后也不知道應該由誰來執法拆除。

確實，在全國各地鄉村調查，這些方面都是大多數鄉鎮的重點或中心工作。鄉鎮如此重視，主要是因為近些年來國家加強了環保和土地用途管制，自上而下的高標準嚴要求，最終配以嚴厲地追究責任。鄉鎮承擔最低一級屬地責任，沒有辦法向條線推諉責任，也沒有可用的策略手段避責；當前鄉鎮治理體系未完善，治理能力還比較有限，于是特別希望執法力量能夠下沉到鄉鎮，成為解決這些難點工作的一把“刀子”。

資料圖來源：人民網

綜合執法這把“刀子”的治理結構與功能

筆者及調研團隊深入X縣J鄉和W鎮作了比較深入的調研。

J鄉屬于一般農業鄉鎮，戶籍人口5.2萬人，常住人口僅1-1.2萬人，并且60歲以上老人接近60%，外出務工者以建筑行業為主，以家庭為單位，務工與務農收入各占一半。

W鎮在X縣屬于中等鄉鎮，戶籍人口4.6萬，常住人口1萬，耕地6.4萬畝，其中水田3.6萬畝，另有林地1.2萬畝，境內兩條河可采河沙。

這兩個鄉鎮都不是經濟發達鎮也不是城郊鎮，與Z市C鎮性質相同。在2022年10月，這兩個鄉鎮都開展了鄉鎮綜合執法改革試點工作。

縣編辦核定J鄉綜合執法中心編制為7人，其中1人為其它單位劃轉，縣城管局下派1人，新招2人，空編3人。J鄉原有工作人員36名，成立綜合執法中心后可增加到43人。W鎮綜合執法中心編制數亦為7人，空編2人，工資由縣財政撥發，辦公外出執法交通用餐等費用由鄉鎮實報實銷。

鄉鎮還將原200平方米的鄉鎮交通客運中心修繕后作為綜合執法中心辦公場所。鄉鎮要求綜合執法中心定期召集國土所、司法所和市場監管所等縣條線機構的派駐機構人員一起開執法聯席會議，會商轄區內的執法問題。

X縣J鄉和W鎮的執法事項主要集中在集鎮管理、耕地保護、河沙盜采、秸稈焚燒、濫伐林木和河道電魚等。鄉鎮綜合執法中心在基層治理實踐中主要發揮了如下幾項功能。