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疫情沖擊之下，地方財(cái)政困難前所未有，地方財(cái)政運(yùn)行也備受關(guān)注。

近日，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所發(fā)布了《中國(guó)各地區(qū)財(cái)政發(fā)展指數(shù)報(bào)告2022》（下稱《報(bào)告》）。《報(bào)告》綜合考量地方財(cái)政收入、支出、債務(wù)、社保、預(yù)算管理、公共服務(wù)、財(cái)政均衡性等相關(guān)指標(biāo)，給出2008年至2021年各省財(cái)政發(fā)展總指數(shù)。疫情前，這一指數(shù)總體呈上升趨勢(shì)；疫情沖擊下，指數(shù)呈現(xiàn)明顯上下波動(dòng)。由于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)，2021年較上一年有所增長(zhǎng)。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)馬光榮告訴第一財(cái)經(jīng)，預(yù)計(jì)2022年各省份財(cái)政發(fā)展總指數(shù)比2021年有所下降，主要是經(jīng)濟(jì)受疫情沖擊較大，地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加大。

與此同時(shí)，《報(bào)告》也闡述了地方財(cái)政面臨的突出挑戰(zhàn)，包括近兩年財(cái)政收入結(jié)構(gòu)有所惡化，地區(qū)間財(cái)力不均；在收入增長(zhǎng)乏力的同時(shí)，地方剛性支出需求擴(kuò)大，財(cái)政收支矛盾日益凸顯；為平衡收支矛盾，地方舉債快速增加，債務(wù)可持續(xù)性不斷下降，風(fēng)險(xiǎn)升高。

地方收入穩(wěn)健性波動(dòng)大

根據(jù)《報(bào)告》2021年31省份財(cái)政發(fā)展總指數(shù)排名，北京、上海、天津位居前三，廣西、甘肅等西部省份得分較低。這也反映出地方財(cái)政發(fā)展差異依然較大。

《報(bào)告》以人均一般公共預(yù)算收入規(guī)模、稅收收入占比、大稅（國(guó)內(nèi)增值稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅）占比和土地出讓金依賴度四個(gè)指標(biāo)，構(gòu)成地方財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)。其中，人均財(cái)政收入（一般公共預(yù)算收入/人口）指標(biāo)權(quán)重最大（占比七成）。

2008年以來(lái)，扣除價(jià)格因素后的各省份人均實(shí)際財(cái)政收入總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但2020年疫情暴發(fā)之后，受經(jīng)濟(jì)下行、當(dāng)年地方財(cái)政收入下滑影響，這一指標(biāo)出現(xiàn)下滑；2021年隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)，各省份人均實(shí)際財(cái)政收入增長(zhǎng)至0.72萬(wàn)元。

2008年以來(lái)各地稅收收入占比總體呈波動(dòng)向下，而大稅占比也呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)。各省份對(duì)土地財(cái)政依賴度波動(dòng)很大，但2008年以來(lái)總體呈增長(zhǎng)勢(shì)頭。

2008至2015年地方財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)呈不斷上升趨勢(shì)，2016年至今隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平放緩以及減稅降費(fèi)措施的不斷實(shí)施，這一指數(shù)呈反復(fù)上下波動(dòng)趨勢(shì)。“預(yù)計(jì)2022年比2021年財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)會(huì)有所下降。2023年，財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)預(yù)料將出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)。”馬光榮說(shuō)。

財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)上下波動(dòng)，也折射出一些問(wèn)題。《報(bào)告》稱，目前稅收收入和大稅收入占比仍然較低，如何協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策和其收入之間的平衡，穩(wěn)定財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，仍需要思考。此外，地方對(duì)土地財(cái)政依賴度依然處于高位，不利于財(cái)政收入穩(wěn)定。地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的管理，合理規(guī)劃土地出讓數(shù)額，也應(yīng)當(dāng)避免土地市場(chǎng)波動(dòng)影響地方政府收入，防止地方政府通過(guò)非稅收入等其他手段去擴(kuò)張財(cái)政收入，反而導(dǎo)致地方收入結(jié)構(gòu)惡化。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

《報(bào)告》通過(guò)人均財(cái)政支出、教育、醫(yī)療、社保、行政管理等支出占比、財(cái)政投資性支出傾向等指標(biāo)，構(gòu)建了地方財(cái)政支出優(yōu)化指數(shù)。2008年以來(lái)，各省份財(cái)政支出優(yōu)化指數(shù)總體呈上升勢(shì)頭，表明人均財(cái)政支出規(guī)模不斷提升，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，用于教育、醫(yī)療、社保等民生類支出占比擴(kuò)大，財(cái)政支出效率逐漸提升，財(cái)政支出職能越來(lái)越與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。

近年來(lái)，政府堅(jiān)持過(guò)緊日子，壓縮一般性支出。馬光榮介紹，政府行政管理支出占比平均維持在8%多，意味著進(jìn)一步壓縮的空間確實(shí)越來(lái)越小。但地區(qū)間仍然有很大差異，部分省份超過(guò)10%，仍有一定壓降空間。“近年來(lái)，財(cái)政支出應(yīng)該在支持創(chuàng)新、綠色、共享、協(xié)調(diào)、開放發(fā)展上發(fā)揮積極作用。其中，保民生、支持共享發(fā)展尤其依靠政府加大投入，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中理應(yīng)占有很大的比重。”

《報(bào)告》分析稱，從中長(zhǎng)期看，政府還有大量無(wú)法縮減的剛性支出，包括醫(yī)療、養(yǎng)老等民生支出。由于人口老齡化程度持續(xù)加深，醫(yī)療保障和養(yǎng)老金可持續(xù)性面臨較大壓力，財(cái)政支出需要為老齡化預(yù)留政策空間。

為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，疫情之后地方政府加大投資力度。《報(bào)告》顯示，2020年和2021年財(cái)政投資性支出占明顯增長(zhǎng)，2021年占比達(dá)26.62%，創(chuàng)歷史新高。馬光榮告訴第一財(cái)經(jīng)，2023年為支持穩(wěn)增長(zhǎng)，政府投資性支出預(yù)料會(huì)維持高位。財(cái)政對(duì)投資性支出的支持，主要將依靠地方專項(xiàng)債等加力。

《報(bào)告》建議，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，未來(lái)需要進(jìn)一步提高地方政府的科技投入比例，加大對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度。對(duì)于西部地區(qū)過(guò)高的財(cái)政投資性支出以及人均財(cái)政支出，要進(jìn)行進(jìn)一步效益評(píng)估，防止過(guò)度投資與重復(fù)建設(shè)，也防止因投資而出現(xiàn)過(guò)高的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

債務(wù)可持續(xù)性持續(xù)下降

近些年中央高度關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這關(guān)系著地方財(cái)政可持續(xù)性。《報(bào)告》也設(shè)定了債務(wù)可持續(xù)性指數(shù)，由顯性負(fù)債率、顯性債務(wù)率、廣義負(fù)債率、廣義債務(wù)率、一般債利息負(fù)擔(dān)率和專項(xiàng)債利息負(fù)擔(dān)率六個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。2016年至2021年，各省份債務(wù)可持續(xù)指數(shù)呈下降趨勢(shì)，地方政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷升高，債務(wù)可持續(xù)性不斷降低。

馬光榮表示，2022年，各省份債務(wù)規(guī)模增速明顯超過(guò)GDP增速和財(cái)政收入增速，償債負(fù)擔(dān)加大，可持續(xù)指數(shù)將繼續(xù)下降。“目前債務(wù)可持續(xù)性沒(méi)有公認(rèn)的紅線。但國(guó)務(wù)院曾發(fā)文明確，專項(xiàng)債付息支出占政府性基金預(yù)算支出超過(guò)10%，需要啟動(dòng)財(cái)政整頓，主要是進(jìn)行支出壓縮。目前，部分省份已逼近這一比例，是否將依規(guī)進(jìn)行財(cái)政整頓，值得關(guān)注。”

近年來(lái)財(cái)政收支矛盾加大，為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)急需擴(kuò)大政府有效投資，這筆資金主要來(lái)自舉債。從公開數(shù)據(jù)看，近些年地方政府債券發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，尤其是疫情之后新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模站上3萬(wàn)億元臺(tái)階，去年首次超過(guò)4萬(wàn)億元。這也導(dǎo)致地方政府債務(wù)余額快速攀升。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年11月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額350364億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。財(cái)政部公開表態(tài)，地方政府隱性債務(wù)減少1/3以上，風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控。

馬光榮表示，在2023年較大的穩(wěn)增長(zhǎng)壓力下，財(cái)政政策要加力，債務(wù)規(guī)模料將明顯增長(zhǎng)。但需要注意地區(qū)間債務(wù)壓力存在差異，對(duì)債務(wù)壓力特別大、基層“三保”出現(xiàn)困難的地區(qū)，中央應(yīng)利用轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行救助。因此建議，2023年除了地方專項(xiàng)債規(guī)模適度增長(zhǎng)，中央國(guó)債規(guī)模也應(yīng)加大發(fā)行空間。

（作者：陳益刊）