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【文/觀察者網專欄作者 戴雨瀟、徐實】

近日，臺風“天鴿”襲擊澳門特別行政區。面對53年來最強臺風，澳門駐軍迅速調度近千人，從8月25日起積極協助澳門政府和市民進行災后的各項援助和建設工作。這是中國人民解放軍首次介入澳門進行捐助救災，經過連續三天三夜的奮斗，人民子弟兵圓滿地完成了救災任務，獲得了澳門以及全國社會各界的廣泛稱贊。路人紛紛對官兵豎起大拇指，喊著“唔該哂（十分感謝），解放軍”。

解放軍澳門救災，民眾稱贊

就在同時，美國本土遭遇13年來最大颶風“哈維”登陸，橫掃得克薩斯州，造成了不小的人員傷亡和財產損失。由于通訊設施的損壞、各級政府之間的摩擦等原因，當局沒有有效掌握災情的實況，救援人員也沒有及時出現在災區。颶風的襲擊導致得州目前至少有近30萬戶斷電，同時，大范圍的停電導致水處理廠無法正常運作。得州東南部的博蒙特市主水站出現故障無法供水，第二水源亦喪失，12萬居民現在沒有任何飲用水源。對此博蒙特市政府宣稱，目前還不知道斷水要持續到什么時候。截止發稿時期，颶風“哈維”已經造成了39人死亡，數百萬災民受災。

哈維過后，得州一片狼藉

“哈維”已經讓得州變得滿目瘡痍。此情此景，讓人不禁想問——軍費開支全球第一（軍費比第2名到第8名所有國家加起來還多）、號稱實力最強、裝備最精良的美軍“王師”去哪了？

這就涉及國防體制的問題了——面對嚴重天災，美國和中國在軍隊調度程序和政治運作模式這兩方面顯現出了巨大的差異。

人民子弟兵為人民，美國大兵呢

美國一向忌諱軍隊涉入國內事務。美國法律規定了軍隊的主要目的是對外戰爭和維護美國的海外利益，平時有一半以上軍隊派駐海外。根據《美國法典》第十卷《武裝力量》（United States Code: Title 10-Armed Forces）內容，美國軍隊沒有權利介入或制止國內的混亂，除非面臨和戰爭等同的情況（except under circumstances equivalent to war）。美國駐扎在國內的部隊一般主要任務是休整和訓練。所以雖然美軍在全世界四處插手其他國家的內政不亦樂乎，但是一回到他們自己的祖國，行動起來反而束手束腳。

美國休斯頓，泡在水中無人救援的敬老院老人

中國的國防動員機制同美國完全不同。

在中國的救災體制中，解放軍是不可或缺的一環。軍隊的職能本身就包括抗洪搶險、抗震救災、森林消防、海上搜救、礦山救護、醫療救護等應急救援任務。實際情況中我們也不難發現，無論是洪澇、泥石流還是火災、地震，當毀滅性的特大自然災害發生之后，沖在救災最前面的搶險主力總是人民解放軍和武警部隊的戰士。

中國的戰區和省軍區指揮系統在非戰爭行動中發揮著非常重要的作用。對于較為嚴重的災情，中央軍委將根據特殊預案和部署集中統一領導，緊急調動部隊迅速趕赴現場。對于中小型災情，省軍區可以立刻啟動救災應急預案，調動現役官兵和民兵預備役人員投入救災一線。

除了此次救援被臺風“天鴿”襲擊的澳門，過去的汶川大地震也是一個例子。地震后的幾天時間里，10萬解放軍戰士從天而降、翻山越嶺，立刻投身到了和大自然的搏斗之中。哪里有天災人禍，哪里就有解放軍的身影。奧地利《新聞報》文章指出：“世界上沒有哪個國家的軍隊應對災難的能力像中國軍隊這樣出色，因為中國經常被災禍所襲擊，每年都有上千人死于洪水、礦難和其他災難。對于中國人來說，中國的軍人無疑是困境里的救星。”全國各地人民只要看到人民子弟兵前來救災，就會感到放心和安全。

汶川地震中，參與救災的解放軍

簡而言之，美國軍隊的主要功能就是四處征伐、對外用武，和平時代的既定任務中沒有救災的內容。而中國軍隊一直把救災當做和平年代重要的工作之一。

我們說的“人民子弟兵”不僅指中國人民解放軍來源于人民，更重要的是指解放軍是全心全意為人民服務的人民的武裝。

而美國軍隊從兩百多年前建國伊始就和老百姓之間沒有多深的感情。

獨立戰爭結束后，積極參加戰爭的農民發現獨立后自己的生活不僅沒有改善，反而更加困難。當時馬薩諸塞州的稅收竟多達農民收入的三分之一。不堪重負的農民在原獨立戰爭軍官謝司（Daniel Shays）的領導下于1786年至1787年起義。他們起先準備攻打波士頓，推翻迫害窮人的法庭，很快遭到了政府軍隊的無情鎮壓。待起義軍重振旗鼓后，聲勢愈發壯大，發展到15000人。政府假意同起義領袖談判，卻在同時暗中召集援軍發起進攻，包圍了起義隊伍。最終起義以失敗告終。士兵沒多久前還在一個戰壕里稱兄道弟，轉眼就槍口對準人民了。

美國的軍人不認為自己應該主動幫老百姓的忙，老百姓也沒有簞食壺漿的傳統——因為從一開始，美國養軍隊就是為了執行對內和對外的鎮壓職能。美國也就自然沒有“人民軍隊為人民”和“子弟兵沖在救災一線”這些說法。

總統也不行

另外，美國自建國以來遵循的政治傳統一向偏愛權力制衡。《美國憲法》第2條第2款規定：“總統是合眾國陸軍、海軍和各州民兵的總司令”（The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the United States, and of the Militia of the several States）。但是第1條第8款又規定：“國會有權力：宣戰；招募陸軍和供給軍需；建立和維持一支海軍；制定治理和管理陸海軍的條例……”（The Congress shall have power: To declare War; To raise and support Armies; To provide and maintain a Navy; To make Rules for the Government and Regulation of the land and naval Forces...）這兩個法律條文把戰爭的權力分散到了總統和國會這兩個不同的政治實體，目的是為了避免任何一方的權力過大。

理想總是豐滿的，而現實是骨感的。既然“神圣而不可侵犯”的憲法沒有賦予總統宣戰的權利，那么總統就只能……不宣而戰了。美國歷史學家和作家托馬斯·伍茲寫道，“自朝鮮戰爭開始，憲法第二條第二款中總統身為軍隊統帥的表述，常被理解為其有權在外交事務中采取必要的手段，或至少是可以在實際運作中未經國會同意就派出軍隊參戰。”事實上美國建國以來總共經歷的幾百次戰爭和軍事行動，只有5次國會由國會宣戰，大多數情況下總統直接就去調動軍隊了。無數的歷史案例向我們展現了美國是如何以“人權”等各種借口對別國進行武裝干涉、不宣而戰。

當然，國會也不會輕易讓總統得逞。經歷了越戰以后，美國國會于1973年提出《戰爭權力決議案》（War Powers Resolution）意圖限制總統的戰爭權力。根據美國立法制度，提案成為法律前必須在國會得到過半數票的同意并且需要總統最后簽署。國會通過了這則決議案之后，當時的總統尼克松果斷行使了否決權（veto）。國會要推翻總統的否決，必須在參、眾兩院各獲得至少三分之二的支持。一般情況下，三分之二的贊同票很難獲得，不過當時這則法案成功通過了，最終成為了法律。

《戰爭權力決議案》第三款要求總統在決定使用武力前“在所有可能的情況下”征求國會的意見。并且如未獲國會批準而出兵介入敵對行動，必須在60天內撤兵。如果超過60天，國會還是不授權，總統只能調用美國海軍陸戰隊。海軍陸戰隊是一個獨立軍種，其主要職責是運用美國海軍的艦隊快速抵達全球各地執行戰斗任務。1878年通過的《警衛團法案》（Posse Comitatus Act）禁止使用美國陸軍和海軍于國內執法，后成立的海軍陸戰隊和空軍亦在此限。

所以在美國，無論是作為美軍統帥的總統還是擁有宣戰權的國會，由于政治體制的設計和英美法系的傳統造成掣肘，任何一方想要指揮任何一個軍隊單位在國內開展保護人民安全的行動都非常困難，遑論調動上萬人參與救災。