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形式主義，其來有自，源遠(yuǎn)流長，在各種形態(tài)的管理體制中均存在。其基本的規(guī)律是：越是基層的政府單位，其所受到的上級壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)普遍；越是“運(yùn)動式”治理的任務(wù)，其所受到的時(shí)間壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)嚴(yán)重。

由此看來，各種顯性或隱性的形式主義泛濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“人人喊打”的“運(yùn)動式治理”所能根除，更非責(zé)難干部素質(zhì)和作風(fēng)甚至撤職查辦一兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)所能完勝。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在甚至自身也深惡痛絕的“填表考核”為個(gè)案，我們深入辨析一下地方和基層政府“形式主義痼疾”的根源。

層層加碼、層層加壓使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不堪其壓”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政管理層級，在目前中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的所有上級政府都有“下發(fā)文件、布置任務(wù)”的權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“無權(quán)駁回”、只能“照單全收”的最后單位。“上面千條線、下面一根針”說的就是這種行政現(xiàn)狀。

但在當(dāng)前全面深化改革、決勝精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著十分繁重的任務(wù)：信訪維穩(wěn)、防火防災(zāi)、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理、交通安全、公共服務(wù)、土地征用、房屋拆遷、基礎(chǔ)教育……，幾十項(xiàng)、甚至上百項(xiàng)各種任務(wù)，接踵、疊加而來。更有甚者，縣級政府為了顯示“政治重視、執(zhí)行有力”，而把各項(xiàng)任務(wù)的指標(biāo)體系進(jìn)一步細(xì)化分解，一項(xiàng)工作往往要分解為幾十項(xiàng)具體“量化指標(biāo)”，并且都要“按月、按季度”并“全過程跟蹤檢查”。這便是我們在基層調(diào)研中，干部反應(yīng)最為普遍的“層層加碼”。

比如一項(xiàng)“精準(zhǔn)扶貧”項(xiàng)目，就會細(xì)化量化為幾十項(xiàng)“量化指標(biāo)”，而每一項(xiàng)“量化指標(biāo)”都要“登記造冊”。所以基層干部形象地比喻為“上面千個(gè)錘，下面一個(gè)釘”，而最終所有的錘子和板子全部都要“打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上”。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“忙于應(yīng)付”“疲于應(yīng)付”，而又“不得不應(yīng)付”，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種“形式主義應(yīng)對”埋下“體制性伏筆”。

層層追責(zé)、層層下卸責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“最終責(zé)任承擔(dān)者”

縣級政府作為縣域治理責(zé)任的主要承擔(dān)者，怎樣承擔(dān)和分解責(zé)任呢？

一是縣級政府及其各個(gè)職能部門，都可通過各種“責(zé)任書”，把本應(yīng)由各個(gè)職能部門完成的“任務(wù)”，逐項(xiàng)逐條地下放落實(shí)給“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，但“項(xiàng)目資金”和“項(xiàng)目檢查驗(yàn)收”的各種權(quán)力，還是掌握在各個(gè)項(xiàng)目專項(xiàng)辦公室和職能部門。“層層責(zé)任狀”也就變成了上級部門的“層層免責(zé)單”。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣委、縣政府及其各個(gè)專項(xiàng)辦公室，以及教育局、環(huán)保局、財(cái)政局等各個(gè)職能部門下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)“責(zé)任狀”，只能“無條件服從”，少有“討價(jià)還價(jià)”的余地。因?yàn)闊o論哪個(gè)專項(xiàng)辦公室或職能局，都掌握著不少的“專項(xiàng)資金和資源”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不敢得罪”的上級部門。

通過壓力層層傳導(dǎo)、層層加碼機(jī)制，各項(xiàng)任務(wù)的“落實(shí)責(zé)任”下卸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而縣級政府及其部門則掌握著絕對的“資源分配權(quán)”和“檢查驗(yàn)收權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便在“權(quán)責(zé)失衡”中一路負(fù)重前行、忙亂應(yīng)付。

由此，順著行政層級鏈條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“沒有回旋余地、責(zé)任不可再分”的“最終責(zé)任承擔(dān)者”。上級的每一級政府及其職能部門，為了保證自己所管轄的“任務(wù)責(zé)任”按期完成，都會不斷地到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“督促檢查”。各種各樣、不斷追查責(zé)任的檢查考核，也成為疲于應(yīng)付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“生產(chǎn)”各種“形式主義應(yīng)對”的土壤。