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12月初，中共中央密集召開會議商討明年經(jīng)濟問題。12月6日的中央政治局會議提出，2023年要“突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，有效防范化解重大風險，推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)，實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。”

過去三年，即使在疫情環(huán)境之下，中央政府既沒有像發(fā)達國家那樣啟動銀行印鈔機，又沒有大規(guī)模發(fā)放福利補貼，而是采取了積極財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，與此同時，也沒有放松經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和金融風險的防范。

然而今年以來，經(jīng)濟形勢受疫情沖擊較大，從中央到地方財稅銳減，全民抗疫背景下財政支出巨大。盛中明、余永定和張明等經(jīng)濟學(xué)家近期發(fā)布的報告顯示，中國政府若完成2022年支出目標，將有約3.5萬億的計劃外資金缺口。

在此背景下，中國將如何破解財政難題以力保穩(wěn)增長大局？觀察者網(wǎng)近日采訪了中國社科院金融研究所副所長張明。

·財政減收：經(jīng)濟下行和房地產(chǎn)低迷是兩大主因

觀察者網(wǎng)：我們關(guān)注到您和余永定、盛中明等經(jīng)濟學(xué)家近期發(fā)布的報告，其中一個結(jié)論說，2022年若完成支出目標，將有約3.5萬億的計劃外資金缺口，怎么理解？

張明：2022年初，政府預(yù)算草案中分別計劃了26.7萬億的一般公共預(yù)算支出和13.9萬億的政府性基金預(yù)算支出（合計40.6萬億），年初計劃的綜合收支缺口為9.7萬億元，但與此同時安排了約10萬億的缺口彌補資金。也就是說，如果政府收入可以按計劃實現(xiàn)，政府的綜合財政收支完全可以實現(xiàn)平衡。

但是，當前的經(jīng)濟形勢可能會使政府收入難以實現(xiàn)目標，如果要完成年初預(yù)算安排的支出目標，政府綜合收支缺口將達到14.1萬億元，預(yù)算安排的10.6萬億缺口彌補資金將不能彌補這一缺口，這就會出現(xiàn)3.5萬億元的計劃外資金缺口。

觀察者網(wǎng)：也就是說，目前來看，財政收入遠不及預(yù)期？

張明：是的。中國政府的預(yù)算管理體系由四本預(yù)算構(gòu)成：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算（扣除財政補貼后）收入，這四本預(yù)算收入占總收入的比例分別為53.3%、25.8%、1.4%和19.5%。

我們將一般公共預(yù)算、政府性基金兩本預(yù)算的收入合計視為政府綜合財力，這兩本預(yù)算的收入占四本預(yù)算合計的比例近80%，是中國政府最主要的收入，直接關(guān)系到主要政府職能能否順暢履行。

2019年之前，政府綜合財力的年增速可達10%以上，2020年，在疫情沖擊下，綜合財力增速降至0.5%，接近零增長；2021年增速恢復(fù)性反彈至8.8%。2022年，受多重因素影響，政府綜合財力再次顯著下行，1月-10月政府綜合財力累計同比下降13.4%。

細分來看，1-10月累計，全國一般公共預(yù)算收入173397億元，扣除留抵退稅因素后增長5.1%，按自然口徑計算下降4.5%；同期，全國政府性基金預(yù)算收入52166億元，比上年同期下降22.7%。

其中中央政府性基金預(yù)算收入3629億元，比上年同期還在增長，盡管增幅比較低，為7.3%；但地方政府性基金預(yù)算本級收入比上年同期下降24.3%，為48537億元，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入44027億元，比上年同期下降達25.9%。

觀察者網(wǎng)：這么看來，房地產(chǎn)行業(yè)的低迷是一大主因？

張明：沒錯。綜合來看，經(jīng)濟活力減弱、房地產(chǎn)下行是綜合財力大幅下降的兩大因素。

稅收減少的趨勢在疫情前的表現(xiàn)就已經(jīng)較為明顯了，疫情之后就更加突出。主要原因在于經(jīng)濟增速下行和持續(xù)多年的減稅降費同時推動了稅收增速下降。

隨著經(jīng)濟增速不斷走低，加上2016年的全面“營改增”、2018年-2019年連續(xù)的增值稅調(diào)降稅率，2019年稅收收入增速已降至1%，是此前近30年余年來的最低值。

2022年，經(jīng)濟下行壓力不減，為緩解企業(yè)現(xiàn)金流緊張局面，財政政策在收入端發(fā)力，實行大規(guī)模的增值稅留抵退稅政策。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)推算，1月-9月增值稅退稅額為1.78萬億元，這使得國內(nèi)增值稅累計同比出現(xiàn)了33.4%的巨大降幅。即使剔除退稅因素，1月-9月1%的稅收收入累計同比增速也處于歷史級別的低水平。

房地產(chǎn)深度下行對政府財力的沖擊當然很大，因為政府綜合財力的近40%直接由房地產(chǎn)行業(yè)貢獻。

江蘇淮安：大運河畔房地產(chǎn)建筑樓群。圖源：視覺中國

2021年下半年，中國房地產(chǎn)開始呈現(xiàn)出明顯的下行態(tài)勢。進入2022年，中國房地產(chǎn)行業(yè)繼續(xù)向下探底。住宅期房市場表現(xiàn)尤為慘淡，而且恢復(fù)較慢。與房地產(chǎn)交易直接相關(guān)的土地增值稅和契稅在2022年1月-9月累計同比分別下降了8.9%和27.1%。1月-9月地方國有土地出讓收入下降了28.2%。

我們知道中國的地方政府幾十年來已經(jīng)形成的土地財政+基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的經(jīng)營城市模式：利用土地出讓收入為基礎(chǔ)設(shè)施融資，又通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升土地價值。土地財政的載體融資平臺，事實上成為地方政府的第二財政。

不過，所有平臺公司為政府支出的事項都將變成平臺公司對政府的應(yīng)收賬款（也即隱性債務(wù)）。而且，平臺公司通常不會把政府后續(xù)劃撥資產(chǎn)用來沖銷上述應(yīng)收，而是用來補充資本金。這就造成平臺公司債務(wù)的不斷增加。

土地出讓收入銳減，以往地方政府依賴土地出讓收入和存量土地價值進行的綜合融資、建設(shè)模式，將受到極大考驗。

目前各地政府普遍減收、部分地區(qū)債務(wù)還本付息壓力較大。地方財力缺口的彌補，一方面依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，一方面有賴于通過各種方式舉債。但地方政府正在承受越來越大的債務(wù)還本付息壓力。

2021年，地方政府債券還本付息支出3.6萬億元，占到全國地方政府綜合財力（包含接受中央轉(zhuǎn)移支付的地方一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）的12.5%。遼寧、天津、內(nèi)蒙古自治區(qū)和貴州的這一比例超過20%，17個省市還本付息負擔超過全國平均水平。

為了彌補可能出現(xiàn)的3.5萬億元的計劃外資金缺口，從財政上來看，縮減支出、調(diào)入其他收入、追加政府債務(wù)。在財政困難的情況下，這三種做法都有其合理性。

但是，由于調(diào)入資金的空間有限，財政支出也需要保持一定的強度以穩(wěn)定經(jīng)濟增速、保障就業(yè)和社會穩(wěn)定；所以，為了實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標，進一步擴大國債規(guī)模是政府不得已而為之的合理選擇。

·中國債務(wù)過高的風險被夸大了

觀察者網(wǎng)：海內(nèi)外輿論普遍認為中國宏觀杠桿率過高，尤其是地方政府，這使得中國政府很長一段時間以來都在下大力氣去杠桿，繼續(xù)擴大國債規(guī)模是不是又加重了這種擔憂？

張明：這里面需要澄清一些事實。流行觀點認為，中國的杠桿率過高。為了防止金融風險上升并最終釀成金融危機，中國必須降低財政赤字占GDP的比重（財政赤字率）、降低政府杠桿率，或至少要穩(wěn)定這兩個比率。這類觀點雖然不無道理，但卻并不完全切合中國國情。

中國中央政府杠桿率（國債/GDP比）僅20%，全國政府債務(wù)/GDP比為47%（2021年），遠遠低于大多數(shù)發(fā)達國家水平。

當然，按照IMF估計，中國的“廣義”財政赤字明顯高于中國公布的財政赤字（即一般公共預(yù)算赤字）。與此相對應(yīng)，中國的“廣義”杠桿率為70%左右。

即便如此，中國政府的杠桿率也明顯低于美國和日本等國家。更何況所謂廣義赤字和相應(yīng)的“廣義債務(wù)”的概念本身也是大有可討論之處的。中國居民的杠桿率在世界上處于低水平，關(guān)于這點就毋庸贅言了。

即便由于中國企業(yè)杠桿率很高，導(dǎo)致中國總杠桿率在世界名列前茅。中國的總儲蓄（政府儲蓄+居民儲蓄）大于總投資（政府投資+居民投資）則是不爭的事實。唯其如此，中國年年維持貿(mào)易順差、經(jīng)常項目順差，成為擁有2萬億美元海外凈資產(chǎn)的國家，是世界上最大的債權(quán)國之一。

通過新增國債發(fā)行彌補擴大的財政收支缺口必然導(dǎo)致中國政府顯性杠桿率的提高。但就中國目前的經(jīng)濟形勢而言，最重要的是重振增長。

只要利息率能夠維持在比較低的水平，只要通貨膨脹還維持在可控范圍內(nèi)，為了彌補計劃外資金缺口，我們就不必過于擔心財政赤字的增加和政府杠桿率的提高，不能為穩(wěn)定和降低杠桿率而犧牲經(jīng)濟增長。

中國的經(jīng)驗已經(jīng)證明，為了降低杠桿率而犧牲經(jīng)濟增長的結(jié)果大概率是杠桿率的上升而不是下降。不僅如此，從長遠看，國債發(fā)行的增加、國債市場的拓展將為中國未來資本市場資金配置的改善，政府宏觀調(diào)控能力的提高打下堅實基礎(chǔ)。

當然，盡管宏觀杠桿率對中國造成的金融風險被夸大了，并不意味著中國可以對金融風險掉以輕心。中國的金融風險主要來自激勵機制、金融監(jiān)管和體制性方面的缺失，但這些問題必須靠改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整而不是靠緊縮財政，靠降低宏觀杠桿率所能解決的。