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四、全球治理赤字的解決與公正合理國際秩序的要義

上述不同時段的變量對當今世界都產生了重大的影響，正如黨的二十大報告所指出的，當今世界面臨“和平赤字、發展赤字、安全赤字、治理赤字加重”的嚴峻局面。而上述提到的長時段最重要的氣候變化，屬于典型的“治理赤字”問題，這就涉及全球治理，因而有必要對全球治理展開深入分析。

全球治理的對象主要是全球問題。什么是全球問題？只要滿足以下這兩個條件就是全球問題：第一，它的影響范圍是全球性的；第二，這個問題的解決必須經過世界各國的共同努力，不能單靠一兩個國家。

氣候變化是典型的全球問題，只靠中國等少數國家努力而其他國家置身事外是不可能解決的。必須各國協調共同解決。解決這一問題還必須考慮到國際問題與國內問題存在的本質區別。

什么是“國”呢？從“國”字的繁體寫法“國”可以看出，其外面是一個方塊，里面包括一個“戈”字，指武器，還有一個“口”，這個口代表人口。外面的方塊“囗”不是漢字“口”，而是一個古漢字，讀“wéi”，基本含義是城墻。城墻里面既有人口，又有武器（代表軍政部門），體現了國家的三個最重要的因素，也即《孟子》論及的國君之三寶：土地、人民和政事。在英文中，表示國家的也有三個詞：Country、Nation、State。其中，Country主要指土地，Nation涉及人和民族，State主要指政府。

擁有土地、人民和政府等要素之外，要想成為國家還需要滿足的條件是獲得其他國家或政府的承認，只靠自我標榜還不行。確實發生過這樣的事。美國有一家四口在網上宣布他們在自己擁有的土地上成立獨立國家，還發布了其所擁有的農場的精確的經度緯度，并宣稱由丈夫擔任總統兼國防部長，妻子任總理兼內政部長。看上去他們所建之“國”滿足了土地、人口和政治的基本條件，但是最后夫婦二人因為不交稅而被抓走。這家人的行為并沒有獲得美國或其他任何國家政府的承認。

世界上第一個國家是怎么成立的？這本身就是一個復雜的理論問題，涉及到國家的基本定義和功能。首先，如前所述，一個國家需要有一個統一的政府（包括法律、軍隊），有自己的國民，以及確定的被其他國家承認的邊界。其次，國家還有兩個最重要的職能，即強制征稅和壟斷暴力。其他行為體不具備行使上述職能的合法性或能力。例如，聯合國沒有征稅權，也不可能壟斷暴力，最多要求或授權相關主權國家派出軍隊或警力去開展維和行動。這就引發了一個難題，即沒有世界政府能夠通過強制征稅、壟斷暴力所支撐的法律讓各國共同應對全球問題。那么應該如何解決全球問題呢？只能通過全球治理。

統治和治理之間是有區別的。統治主要由政府來實施。政府的統治具有強制性，如果拒絕或違背，政府會依法采取針對性的措施予以懲處糾正。治理相當多是發生在公司里。公司治理主要是指公司所有者或股東們共同商量出一套規則，再按照規則實施管理。每個股東，不論大小，都享有投票的權力，但是制定規則的實際權力要依據占有股權的份額及公司治理規則來確定。全球治理也是如此。在全球治理中，需要不同國家共同商量出一套規則，而接受這個規則本身就是一條自我約束的規則。

經濟學家張五常在他的著作里面講過一個故事：他年少時，在江邊看到有幾十上百人在拉纖，而船頭專門坐著一個監工，如果有人偷懶了，這個監工會毫不留情地揮鞭而下。而奇怪的是，他卻從母親口中得知，這個監工竟然是這群纖夫自己出錢雇的。在這個故事中，監工的作用實際上是纖夫們的自我約束。在集體行動中，個體通常不會注意到別人有沒有全力以赴，但這又是一個集體產品，只能通過共同努力才能得到收益。為了避免有人偷懶，這些纖夫達成了一個規則，就是專門找個人來監督他們，鞭打他們中的偷懶者，這符合他們的利益。但是應注意，監督是需要支付成本的。因為產品是集體產品，所以成本需要由所有人共同承擔。這個例子可能不太貼切，但是能夠讓大家快速地明白什么是全球治理的基本邏輯。本來，如果有一個“老板”制定規則，這些纖夫不需要自己花錢請監工。正因為沒有這樣一個超然在上的“老板”，每個纖夫都是平等的，所以他們只能自己商量出一套規則，并接受這條規則的約束，這就解決了纖夫里濫竽充數的問題。

在全球治理中，制度建設非常關鍵。全球治理需要提供的公共產品，涉及較多的集體行動問題。公共產品是大家共享的，但共享的公共產品是有成本的。當大家均攤成本并共享成果時，行為體（全球治理中主要是國家）就會認識到，只要夠努力就會得到相應的好處，每個行為體就得到了有效的激勵。但是，如果不能有效界定成本并準確分攤到每個行為體名下，同時對拒絕承擔成本的行為體施加足夠大的懲處，那么理性的行為體就會采取“搭便車”的機會主義策略，盡量讓其他行為體去承擔成本，自己只享受公共產品。當出現太多想要搭便車者，其他原本愿意承擔成本的行為體可能更有動機也采取卸責（shirking）或“搭便車”的策略。全球治理就是要找到一個拿“鞭子”的行為體或機制，防止“搭便車”以致合作最終崩潰的出現。但是要在國家和非國家行為體眾多的世界上達成有“鞭子”的協議非常難，因此在很多領域都出現了“治理赤字”。

2023年2月21日，中方正式發布《全球安全倡議概念文件》。圖自外交部網站

解決全球治理赤字的前提條件是在理念上、理論上要把全球治理赤字解釋清楚，形成真正的共識和自我實現的約束。正如黨的二十大報告所指出的，要推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。而建立更加公正合理的全球治理體系，需要“大家的事，要商量著辦”。具體來說，需要滿足五個原則。前兩個原則對應著“公正”條件，后三個原則對應著“合理”條件。

一是同意或自愿原則。由于在國家之上不存在權威，約束性的國際規則必須征得被約束國的同意，這里面涉及主權的至高無上性。規則需要約束力，但承擔約束功能的“執鞭者”或監督人也必須所有被約束者都同意才能履職，這個過程中不能出現強迫，必須是基于自由意志的自愿選擇。

二是平等原則。國家之間是平等的，約束他國的國際規則也必須同時約束自己。這兩個原則源自康德的思想。康德在《歷史理性批判文集》中專門談到公正的兩個特點：第一個是自由，第二個是平等。自由或自愿是指約束我的規則必須征得我的同意，平等就是約束我的規則也必須約束你自己。

三是權利與義務匹配和統籌原則。一方面，一個國家所享有的權利必須和所承擔的義務相匹配，才可能合理。另一方面，統籌意味著考慮多方面的情況。以氣候變化為例，現在西方對中國施加很大的壓力，總覺得中國比西方國家晚十年實現碳達峰、碳中和是不行的，而且認為中國的排放量占全世界的1/3，中國現代化進程是造成氣候變化、溫室效應等負面影響的最大威脅。從增量角度上看，最近這二三十年，伴隨著經濟高速發展，中國確實排放了地球溫室氣體增量中的相當部分。然而，如果從存量來看，溫室氣體不是最近這些年才開始排放的。以汽車排放為例，中國汽車的快速增長也就十幾年時間，但西方國家的汽車使用時間已經近百年。據統計，美國在過去兩百年排放的溫室氣體達5000多億噸，中國這兩百多年全部加起來才排放了2800多億噸。歐洲排放時間比美國還早，排放規模存量和美國差不多。西方國家在存量里占據了較大份額，中國則是在增量里占比較高，西方國家用增量為唯一條件或標準來約束中國，不滿足“包容性條件”，因而并不合理。權利與義務應當對等分配，增量公平和存量公平應該統籌考慮。

四是效率原則。滿足效率原則，需要全球治理的參與方能夠明確有待解決的全球問題，并且找到解決這些問題的有效途徑或者有效辦法，換言之，全球治理在解決全球問題時要管用。

五是補償原則。有些全球問題的外部性太強，無法完全以“內部化”的方式來解決。比如31%的亞馬遜雨林，或者受到了破壞，或者改成了農田、牧場。亞馬遜雨林是地球的“肺”，它的面積縮小，不光影響巴西，還會嚴重影響整個人類的未來。雖然亞馬遜雨林位于巴西境內，但是其外部性太強了。為了同時滿足全球福利和巴西訴求，主權不可侵犯原則可能就需要在補償原則下被放松。當然，補償原則不能與前面的同意或自愿原則相抵觸，補償的內容和形式都需要是基于自由意志的自愿選擇。

一般情況下，達成并保持公正合理的國際規則很難。美國的霸權主義就不符合公正合理原則。但是，美國霸權也有其自身存在的邏輯。提供全球公共產品是要付出成本的。國家作為理性行為體，需要權衡成本和收益再作出是否以及以何種方式提供全球公共產品的決定。通常國家會在確保至少長期來看利大于弊時，才愿意提供全球公共產品，從而有動機把規則制定得對自身更有利。由此，各國按這套規則行事時，規則制定方能夠享受更多的利益，表現為國際規則的非中性或者國際治理的非中性。所謂中性規則，即規則的效果不會“因人而異”，這樣的規則往往符合公正合理原則。比如交通規則。政府在制定交通規則時，需要決定行人和車輛靠左行還是靠右行。對行人和車輛來說，目標是提高通行效率，至于靠左還是靠右并不影響目標的實現，左行或右行的規則就是典型的中性規則。然而，大多數規則都是非中性的，換而言之，大家都遵守同樣的規則，但是對于不同行為體意味著不同后果或成本。霸權主義是一種偏袒或強化霸權的非中性規則。

總之，規則十分重要，規則決定成敗。按照現行規則，非專業短跑運動員很難在和短跑世界冠軍的角逐中獲勝。如果稍微改變一下規則，比如跑到50米處停下解兩道數學題，答對以后才能繼續跑后面的50米，也許一些非短跑專業人士就有較大機會跑贏百米世界冠軍。這個極端例子說明，某種意義上是規則決定結果。如果沒有規則，實力、天賦、訓練和準備可能會因為不能有的放矢而難以充分發揮作用。正是因為規則的重要性，而現存的霸權主義規則又是不公正的，所以在面對全球治理赤字問題時，更需要加強建設公正合理的國際秩序，才能實現黨的二十大報告中所說的，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。