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上海再一次站在聚光燈下，這一次是因為中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立。

事實上，從2005年浦東綜合配套改革、2007年洋山港建成，2009年“兩個中心”建設(shè)，到2010年世博會，每一次經(jīng)濟上的重大決策，上海的輝煌歷史、改革排頭兵的標簽都被一并翻出，并對其賦予重任，寄予厚望。

這一次無出其右，方圓僅28平方公里，已注冊5萬多家企業(yè)，80%已經(jīng)飽和的區(qū)域，被劃作上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，在區(qū)內(nèi)對外資實行負面清單管理，負面清單以外的行業(yè)取消審批，施行備案制，此外還承擔政府職能轉(zhuǎn)變、金融創(chuàng)新等多項改革試驗任務(wù)。

這一次，上海如何擔此重任，媒體熱炒了幾個月的自貿(mào)區(qū)究竟能做啥？《社會觀察》記者近日采訪了復旦大學中國經(jīng)濟研究中心主任、新一屆上海市決策咨詢委員會委員張軍。

上海自由貿(mào)易試驗區(qū)

政府職能轉(zhuǎn)變不需要封閉試驗

《社會觀察》：中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)現(xiàn)在很熱，熱到逢人就問自貿(mào)區(qū)的地步。不過，我看到你在微博上說，“自貿(mào)區(qū)顯然被賦予了過多的實驗功能和期望”，為什么這么說？

張軍：自貿(mào)區(qū)原本就是促進上海及周邊地區(qū)擴大貿(mào)易，提升上海產(chǎn)業(yè)能級，促進上海航運中心、貿(mào)易中心建設(shè)的一個重要戰(zhàn)略。但現(xiàn)在我們的自貿(mào)區(qū)搭載了很多職能，好像很難去定位。全球數(shù)百個自由貿(mào)易區(qū)，大都是轉(zhuǎn)口貿(mào)易區(qū)，香港、新加坡、迪拜及法蘭克福都是如此。我們叫自由貿(mào)易試驗區(qū)，因為要試驗很多制度，包括金融改革、金融創(chuàng)新、服務(wù)貿(mào)易開放和監(jiān)管、政府審批制度，還包括法制層面的改革實驗。

全球40%的自由貿(mào)易區(qū)在亞洲，因為亞洲有很多小型開放性經(jīng)濟體，比如香港、新加坡。它們依靠機場和港口，每年的轉(zhuǎn)口貿(mào)易額都是其GDP的好幾倍。中國這么大，沿海即使搞10個貿(mào)易區(qū)，轉(zhuǎn)口貿(mào)易也不可能占整個經(jīng)濟很大份額。中國是發(fā)展中國家，還是要靠工業(yè)化的推進來實現(xiàn)城市化和經(jīng)濟發(fā)展，靠大部分非港口地區(qū)經(jīng)濟提升產(chǎn)業(yè)能級來發(fā)展經(jīng)濟。但是對沿海而言，自貿(mào)區(qū)不失為一個好的發(fā)展戰(zhàn)略。

但是把更多的制度創(chuàng)新、金融改革的試驗，讓自貿(mào)區(qū)來完成，通過自貿(mào)區(qū)向其他地方復制、輻射，讓人覺得有一些匪夷所思。

《社會觀察》：具體怎么講？

張軍：制度創(chuàng)新對經(jīng)濟的效果，取決于這個制度是不是能在一個更大、更開放的區(qū)域里施行，太小的區(qū)域，很多制度沒法發(fā)育，也不一定有什么推廣的價值。

最好的例子就是金融。這幾年的溫州金融改革實驗，很多人認為沒有取得理想的效果，因為很多金融創(chuàng)新，要在全國范圍內(nèi)搞才有效果。政府職能轉(zhuǎn)變和審批制度改革，本來就可以在全國范圍內(nèi)逐步推進，也不需要試驗。隨著十八屆三中全會改革方案的出臺，我相信未來五年，肯定要在政府職能轉(zhuǎn)變、政府過多干預經(jīng)濟和審批制度上做比較大的改革。不搞自貿(mào)區(qū)，也要這么做，因為這些改革沒有風險，不需要在封閉的試驗區(qū)內(nèi)進行。

目前金融改革最重要的就是三大項：人民幣跨境自由兌換、利率市場化和資本賬戶開放。對于資本賬戶開放國內(nèi)反對的聲音不少，而且反對者似乎都是一流的學者。他們的意見需要關(guān)注，所以金融改革時間表不可能很快出臺，肯定是要逐步地進行。

這些金融領(lǐng)域的開放最終目的是什么？與國家利益有什么關(guān)系？為什么要搞自貿(mào)區(qū)？這些問題也還是需要認真回答。能回答清楚了，我們就知道該做什么。當然，資本賬戶開放了，境外資本會在中國有更大的利益分享機會，但也有巨大風險。我們在最需要外資的時候，都沒有這么做，現(xiàn)在還需不需要這樣做，我們要謹慎地決策。

不是金融改革試驗區(qū)

《社會觀察》：所以上海市政府參事室主任王新奎說，千萬不能把自貿(mào)區(qū)理解成為金融改革試驗區(qū)。

張軍：對。到目前為止，自貿(mào)區(qū)方案中金融部分也只有兩條：一是金融制度創(chuàng)新，二是金融服務(wù)。服務(wù)沒問題，但金融創(chuàng)新，比如區(qū)內(nèi)資金自由進出，人民幣可兌換，必須在28平方公里封閉的系統(tǒng)內(nèi)進行，否則會對整體經(jīng)濟產(chǎn)生沖擊。

據(jù)我所知，人民銀行支持在自貿(mào)區(qū)搞金融制度的創(chuàng)新和金融自由化，但像銀監(jiān)會這樣的監(jiān)管部門，它們對金融創(chuàng)新持保留意見，它們到現(xiàn)在都不知道該怎么辦，壓力很大。我感覺把金融制度創(chuàng)新放進自貿(mào)區(qū)改革方案，給監(jiān)管部門、給上海、給自貿(mào)區(qū)的管委會都出了一道難題。

《社會觀察》：金融說白了就是資金流動，一旦開口子，很難封閉運行。

張軍：在自貿(mào)區(qū)里實行“一線放開，二線管住”，二線就是設(shè)一道鐵絲網(wǎng)，跟腹地的經(jīng)濟隔離，但是對廣闊的海外市場，是暢通無阻的，像當年深圳特區(qū)的隔離一樣。但是金融很多內(nèi)容，要在大陸產(chǎn)生效果，必須拿掉這個鐵絲網(wǎng)，但現(xiàn)在不能拿掉，所以某種意義上這種金融創(chuàng)新的意義就不存在了，因為對大陸經(jīng)濟不會產(chǎn)生效果。

但是大家把金融改革的期望寄托在自貿(mào)區(qū)身上，現(xiàn)在學者都在談金融。好像幾年前，溫州搞金融改革試驗區(qū)，當時討論得很熱烈，后來發(fā)現(xiàn)不行，因為金融改革放在一個小的地方有設(shè)計上的局限。

《社會觀察》：是，溫州金融改革有失敗的先例，我們有同事去采訪過。當時2003年溫州也就是在農(nóng)信社試點利率市場化，存貸款利率均可以上浮。結(jié)果這些農(nóng)信社存款大增，其他銀行很不滿，另外農(nóng)信社的存貸比大幅上漲，導致貸款壓力很大，后來不巧又碰到宏觀調(diào)控，銀根緊縮，民間信貸又活躍起來。兩年后最終試點被叫停。

張軍：是，所以說大家討論的重心都偏離了。大家都把自貿(mào)區(qū)當成了金融創(chuàng)新實驗區(qū)，所以大家都在發(fā)揮想象力，越是這樣，越把自貿(mào)區(qū)問題搞復雜了。

有一點是清楚的，自貿(mào)區(qū)的敞口應(yīng)該是向外的，這是自貿(mào)區(qū)的初衷。自貿(mào)區(qū)之所以敞口向外，是因為它的做法不能在自貿(mào)區(qū)外實行，否則會與國家利益或國內(nèi)的經(jīng)濟活動有沖突。而我們現(xiàn)在想在自貿(mào)區(qū)實驗的東西總體上都應(yīng)該是敞口向內(nèi)的，因為我們要進行的金融創(chuàng)新和改革，政府審批職能的改革以及投資便利化的那些措施都應(yīng)該是服務(wù)于我們國內(nèi)經(jīng)濟的，不存在與國內(nèi)經(jīng)濟活動和國家利益的沖突。所以，現(xiàn)在的上海自貿(mào)區(qū)模式要把那些應(yīng)該敞口向內(nèi)的制度改革放在一個敞口應(yīng)該向外的自貿(mào)區(qū)內(nèi)，人為限制了這些制度改革的效果，當然就難以發(fā)揮什么大的作用。

監(jiān)管難題

《社會觀察》：還有人設(shè)想要在區(qū)內(nèi)搞諸如商品期貨、人民幣債券投資等。不過方案要求，金融創(chuàng)新要為實體經(jīng)濟服務(wù)。

張軍：大陸還是實體經(jīng)濟主導，做轉(zhuǎn)口貿(mào)易只符合上海、廣州、天津等沿海港口城市，想擴大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，要發(fā)展服務(wù)業(yè)。這些城市可以學習香港、新加坡的經(jīng)驗，這樣的自貿(mào)區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展有利好。事實上，它們做轉(zhuǎn)口貿(mào)易，不僅是服務(wù)，還是以貨物貿(mào)易為主，有港口、集裝箱貨物在。但我們的自貿(mào)區(qū)設(shè)計要搞成以服務(wù)貿(mào)易為主，跟國際上FTZ（對外貿(mào)易區(qū)）的設(shè)計又不一樣。

新加坡轉(zhuǎn)口貿(mào)易很發(fā)達，港口發(fā)揮了更大的作用。現(xiàn)在我們希望企業(yè)的貨物到上海來中轉(zhuǎn)，那么上海就要提供比香港、新加坡更好的服務(wù)。包括資金進出、注冊的便利、低稅負等，總體上還是應(yīng)該發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易、實物貿(mào)易。

《社會觀察》：當年洋山港建成的時候，我記得有一個數(shù)據(jù)，上海港國際集裝箱的中轉(zhuǎn)比例連2%都不到，跟新加坡、香港，乃至韓國的釜山不可同日而語。

張軍：是，很多北方、南方的港口都升級了，跟上海直接競爭，所以上海要擴大轉(zhuǎn)口貿(mào)易。不過擴大轉(zhuǎn)口貿(mào)易還是以貨物貿(mào)易為主，像新加坡、香港，可以在港口附近開辟自由貿(mào)易區(qū)，里面可以做簡單的加工，又能提供配套的金融服務(wù)，也還是以貨物貿(mào)易為主，發(fā)揮優(yōu)良港口的作用。

現(xiàn)在我們的自貿(mào)區(qū)方案要求以服務(wù)貿(mào)易為主，我們的海關(guān)對監(jiān)管貨物貿(mào)易很熟悉，但現(xiàn)在服務(wù)貿(mào)易的核心還是金融，是資本的流動，一個單子出去了，我們不知道怎么監(jiān)管，這又是一個難題。

自貿(mào)區(qū)定位模糊

《社會觀察》：那么對企業(yè)而言，自貿(mào)區(qū)究竟有什么機會呢？

張軍：民營企業(yè)很踴躍，它們紛紛在自貿(mào)區(qū)注冊公司，但是接下來要干什么，不知道；別說它們了，就是幾大外資銀行，匯豐、花旗等已經(jīng)在自貿(mào)區(qū)設(shè)立了更高一級的分行，但是你問它開展什么業(yè)務(wù)，它們也不知道。

這跟目前的方案對自貿(mào)區(qū)的定位，以及宣傳內(nèi)容的模糊不清晰有關(guān)。回到最初，全世界自貿(mào)區(qū)就一個功能：擴大轉(zhuǎn)口貿(mào)易。現(xiàn)在我們搭載了過多職能，反而削弱了自貿(mào)區(qū)本來有的職能。

企業(yè)最直接的想法就是，希望利用自貿(mào)區(qū)機會，享受其制度上的便利，比如設(shè)立一個公司，可以自由調(diào)動海外資金，但是拿這些錢能不能到自貿(mào)區(qū)以外投項目？事實上是不能。自貿(mào)區(qū)方案規(guī)定只能在區(qū)內(nèi)做生意，事實上這些企業(yè)希望在自貿(mào)區(qū)以外做生意，因為關(guān)內(nèi)腹地更廣。這就跟我們設(shè)立自貿(mào)區(qū)的目的沖突了。

如果真以金融改革來討論自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展，自貿(mào)區(qū)就變成一個綜合改革試驗區(qū)，就像當年浦東申請綜合改革試驗區(qū)一樣。不過，在過去的10年，政府批準了數(shù)十個國家級的實驗區(qū)，但除了一塊牌子，沒有什么可以實驗的東西。

截至10月27日，上海自貿(mào)區(qū)新增企業(yè)已達208家。圖為自貿(mào)區(qū)內(nèi)綜合辦事大廳的工作人員正忙碌接待市民咨詢。

《社會觀察》：對，我當年也參與報道過。大家對上海、浦東的期望非常高，當年正好是浦東開發(fā)開放15周年，那一次報道的熱潮，感覺上海又一次站在開放前沿了。不過8年過去了，現(xiàn)在好像很少人去關(guān)心和了解，浦東究竟做了哪些改革。

張軍：這個你要去調(diào)查一下，后來怎么樣。其實審批制度的改革，政府職能改變，這些改革都可以在任何地方推廣試驗，沒有什么風險，不需要嫁接在自貿(mào)區(qū)上。

事實上，我們改革上的很多事情比自貿(mào)區(qū)更重要，自貿(mào)區(qū)可能對上海更重要些。而且從沿海的情況來說，我們應(yīng)該設(shè)立多個自貿(mào)區(qū)，這樣有助于推進沿海的產(chǎn)業(yè)升級。

丟掉本職功能會得不償失

《社會觀察》：那么你認為，自貿(mào)區(qū)設(shè)立之后，對香港是不是會有競爭關(guān)系？

張軍：如果自貿(mào)區(qū)能擴大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，香港會面臨直接競爭。因為上海與東部沿海港口形成聯(lián)動，會吸引更多貨物貿(mào)易在此中轉(zhuǎn)。過去十幾年，香港已經(jīng)在這方面受到大陸港口的沖擊，港口地位在下降，再搞一個自貿(mào)區(qū)，香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易還會下降。

但是在金融上，上海目前沒法替代香港，自貿(mào)區(qū)也想在28平方公里搞離岸金融，香港已經(jīng)是人民幣離岸中心了，香港的環(huán)境在很多方面明顯高出自貿(mào)區(qū)的方案設(shè)計。在稅收上，自貿(mào)區(qū)明確說沒有稅收優(yōu)惠，香港在稅收方面就很有優(yōu)勢。

另外，香港與上海不同，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)負面清單管理肯定要比香港嚴格得多，公布的方案中190項外資不能做，將來還要不斷調(diào)整，香港不能做的就很少，所以對香港的沖擊不會很大。

《社會觀察》：既然你認為自貿(mào)區(qū)只能回歸到原本的功能，擴大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，那跟以往的保稅區(qū)又有什么區(qū)別？

張軍：香港作為自由港，貨物能自由進出，而且又有各種保險結(jié)算的服務(wù)配套。但是我們的保稅區(qū)，沒有太多的功能，結(jié)算要到香港去。因為我們資金不能自由進出，不能結(jié)算。

另外我們回應(yīng)中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話中的承諾，讓外資享受國民待遇，使得投資便利化；降低準入門檻，以前限制的行業(yè)，比如演藝娛樂機構(gòu)、游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)向外資放開，還允許外商設(shè)立獨資醫(yī)院等。

不過，問題在于，這些企業(yè)進來，產(chǎn)品只能出口，不能賣到大陸內(nèi)地。包括醫(yī)院也這樣，外國人可以在自貿(mào)區(qū)開醫(yī)院，進口醫(yī)療設(shè)備不要審批就可以買進。但是外資醫(yī)院開張了，老百姓能進來看病嗎？怎么跟醫(yī)保銜接？再說，那么小的地方，能開幾家醫(yī)院，還面臨一系列問題。但是，也許要問一下自己，這些好事為什么不在更大的范圍內(nèi)迅速推開做呢？好像我們沒有什么理由必須要限制在封閉的區(qū)域。

我個人看法，自貿(mào)區(qū)還是應(yīng)以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，也就是在原來保稅區(qū)的基礎(chǔ)上升級換代，要提供像香港、新加坡一樣的配套服務(wù)。投資便利化受28平方公里限制，功能很有限，加上負面清單管理，很多行業(yè)外資仍然不能進來。三年后自貿(mào)區(qū)要驗收，什么叫成功，什么叫失敗，上海壓力很大。

我認為，三年里上海如果丟掉自貿(mào)區(qū)本來職能去搞其他的實驗，會得不償失。

（本文刊載于《社會觀察》2013年第11期。作者：本刊記者高艷平）