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11月20號(hào)，零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)董事長，清華大學(xué)、南開大學(xué)兼職教授、電視主持人袁岳做客觀察者網(wǎng)，介紹中國政府如何運(yùn)用民調(diào)，以及他在調(diào)查過程中，與政府間的“那些事兒”。

中國政府大量運(yùn)用民調(diào)，對下級(jí)進(jìn)行考評(píng)，考察老百姓的滿意度。而很多地方政府，包括中央政府，在出臺(tái)一些與民生相關(guān)的政策時(shí)，也常使用民調(diào)。

當(dāng)今中國的民調(diào)機(jī)構(gòu)基本上有三個(gè)系統(tǒng)。首先是以我們零點(diǎn)為代表的民調(diào)公司，還有政府所做的民調(diào)，還有就是進(jìn)入中國的國際民調(diào)機(jī)構(gòu)。但國際民調(diào)機(jī)構(gòu)在中國是受安全部門管制的，所有進(jìn)入中國的民調(diào)機(jī)構(gòu)都要承諾不做社會(huì)領(lǐng)域的民調(diào)，才可以開業(yè)。從這個(gè)角度來說有關(guān)社會(huì)領(lǐng)域的民調(diào)是受保護(hù)的。

一些黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人是比較主張加強(qiáng)民調(diào)對高官監(jiān)督的。2008年，中共通過的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核條例》中明確提出一個(gè)考核方法，是通過民意調(diào)查，如問卷、座談會(huì)等方法，了解主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的表現(xiàn)。以這個(gè)條例為依據(jù)，從2008年開始，黨內(nèi)開始做一個(gè)非常重要的民調(diào)，雖然沒有公開結(jié)果，但媒體曾經(jīng)報(bào)道過有這么一回事。

這個(gè)民調(diào)調(diào)查了我國的縣市的“一把手”，縣里是縣委書記與縣長，市里是市委書記與市長，大概有5000多人。調(diào)查人數(shù)接近8萬，實(shí)施單位是國家統(tǒng)計(jì)局。我沒看過全面結(jié)果，但有一次從相關(guān)人員處了解到，這個(gè)結(jié)果實(shí)際上是老百姓認(rèn)可度調(diào)查。在內(nèi)部大家非常敏感，因?yàn)閷?shí)際上每年在全國都會(huì)被排一次隊(duì)。

新千年，政府委托來了

最早在1986年的時(shí)候，民間就有人開始做民調(diào)，但是他們都沒有形成規(guī)模，因?yàn)檎也坏劫澲?992年，中國首個(gè)真正獨(dú)立的、公司意義上的民調(diào)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，實(shí)際是我們零點(diǎn)。這么多年，國家官方委托的民調(diào)，80%以上都是零點(diǎn)。在整個(gè)獨(dú)立民調(diào)領(lǐng)域，零點(diǎn)所占比例大概超過90%。

2001年以前，大部分的民調(diào)都是自己花錢做；2001年以后，開始出現(xiàn)政府采購。而且我們現(xiàn)在和政府的合作，很多已經(jīng)不僅僅停留在民調(diào)領(lǐng)域。

十八屆三中全會(huì)就意味著獨(dú)立民調(diào)和政府民調(diào)還會(huì)發(fā)展。比如說三中全會(huì)定下的方針，總歸都要落實(shí)為具體的政策。但一些政府部門可能不知道怎么做，就要尋求所謂外腦，幫他們提出若干可以做的東西。他們提出后，下面的人又不知道怎么跟進(jìn)，我們民調(diào)公司則能繼續(xù)跟蹤。這就是我們基于調(diào)查和研究基礎(chǔ)上的咨詢工作，當(dāng)然不僅限于政府部門，也有商業(yè)咨詢。

我們現(xiàn)在做的這幾個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)影響力是比較大的。比如國際意識(shí)，我們目前主要重點(diǎn)監(jiān)控45個(gè)國家，研究那些國家的人怎么看中國和中國人怎么看它們。每年外國領(lǐng)導(dǎo)人訪問中國的時(shí)候，我們也會(huì)調(diào)查相關(guān)國家。以色列我們已經(jīng)監(jiān)控了十幾年。

然后是民生發(fā)展、社會(huì)發(fā)展研究，包括跟社區(qū)、NGO有關(guān)的內(nèi)容。民生發(fā)展總是和社會(huì)保障、醫(yī)療啊等等相聯(lián)系。還有就是消費(fèi)文化研究，以及政治參與調(diào)查。

回到政府委托問題上來。目前與公共政策相關(guān)的公共意見調(diào)查實(shí)際上約70%是公眾考評(píng)，所以一般的委托部門就是紀(jì)委、監(jiān)察局、績效辦或糾風(fēng)辦，也有一些地方叫督查辦。基本上都是監(jiān)督部門來做這個(gè)工作，而不是政策發(fā)起的部門。

目前我們中央部委有預(yù)算的部門大概有40個(gè)，這里面運(yùn)用民調(diào)的部門數(shù)量大概在10個(gè)左右，主要是集中在民生和社會(huì)政策方面。

如果以全國來算的話，省級(jí)和縣級(jí)使用的是比較少的，這和它行政職能的負(fù)擔(dān)方式有關(guān)。

城市，是最活躍的使用者，偏于集中在東部和比較富裕的城市。目前，能夠經(jīng)常使用民調(diào)來管理、監(jiān)督的，約20個(gè)；有過一定量使用經(jīng)驗(yàn)的，在100個(gè)。我指的是官方委托民調(diào)。前十的這些城市，從預(yù)算的角度來說，占前100位城市民調(diào)預(yù)算總量的70%左右。越是都會(huì)型城市，使用得越多。

這些民調(diào)的核心內(nèi)容就是監(jiān)督政府部門的滿意度。這一點(diǎn)也和先前提出來的、政府工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都以民眾滿意度為主有關(guān)系。

政府委托民調(diào)的預(yù)算與常規(guī)化

全國各級(jí)政府花在民調(diào)上的預(yù)算總量大概是2.5億。這個(gè)數(shù)量看上去不少，但政府做民調(diào)時(shí)的一個(gè)重要特點(diǎn)是，最初預(yù)算往往不足。

按同樣的工作量，跟商業(yè)機(jī)構(gòu)相比的話，政府大部分只能付出四分之一到三分之一的錢。但是這三分之一在政府部門看來已經(jīng)是大錢了。他們搞項(xiàng)目，搞其他的東西，開會(huì)什么的，都有錢，所謂正常項(xiàng)目就是兩三萬的，他們會(huì)去干。唯獨(dú)做民調(diào)，如果你開出一個(gè)二三十萬的項(xiàng)目，他們就會(huì)覺得是個(gè)特大項(xiàng)目了。在我們看來，如果做一個(gè)正常的項(xiàng)目，開價(jià)是五六十萬的水平。這在他們看來就是不可想象的。但是我們開價(jià)五六十萬，按照我們的標(biāo)準(zhǔn)是非盈利項(xiàng)目，就是說并沒有錢可掙。

從我們的角度來說，先給它做起來。以前政府里沒有人找我們做的時(shí)候，以非盈利的方式跟它做幾年。

有時(shí)，首長想要開創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，所以就有了一個(gè)特別批示，產(chǎn)生一筆特別預(yù)算。第一年的結(jié)果通常在政治上有些爭議性，會(huì)在常委會(huì)的層面，或者市長辦公會(huì)的層面積極討論。最后討論結(jié)果通常是這個(gè)事情不錯(cuò)，明年繼續(xù)干。那么這個(gè)預(yù)算就常規(guī)化了。

也有些部門，領(lǐng)導(dǎo)想嘗試，第一年我們先做了，但是他第二年調(diào)走了，這事兒就不做了。西部這種偶然性比較多，在東部就比較穩(wěn)定，與某個(gè)部門的合作容易常規(guī)化。

我跟西部某市有一些合作，該市市長認(rèn)為調(diào)查很重要，我們就開始跟他合作。后來有一段時(shí)間，據(jù)說他有希望當(dāng)書記，結(jié)果后來沒戲了，省里面宣傳部長來當(dāng)了市委書記，就傳言說市長要離開。一聽說市長要離開，下面的相關(guān)部門就說，這活不干了。過了一段時(shí)間，又說市長不走了，然后相關(guān)部門就說我們繼續(xù)談。所以很有意思，半年之內(nèi)同一個(gè)人能對你講三次完全不同的話。這個(gè)現(xiàn)象在西部比較嚴(yán)重。

對于很多地方，偶然也很重要。因?yàn)槟阆Ｍ畜w會(huì)，才能有商量的余地，之后再爭取制度化和常規(guī)化。

還有一個(gè)有趣的現(xiàn)象，大都會(huì)周邊的城市，是向它看齊的，他們學(xué)新經(jīng)驗(yàn)都到那里去學(xué)。所以大都會(huì)干點(diǎn)什么，他們也干點(diǎn)什么。區(qū)別在于，大都會(huì)干完了以后，它會(huì)不斷地提升，不斷地優(yōu)化。周邊地區(qū)干完之后，就老想著下回再干一點(diǎn)什么新的。所以周邊城市老學(xué)新鮮玩意兒，但是制度化不夠。這就是都會(huì)和非都會(huì)地區(qū)的區(qū)別。

如何與政府部門合作

政府在一般情況下，只給出大的框架和目標(biāo)。百分之七八十的案例中，完全由我們來設(shè)計(jì)內(nèi)容，他們會(huì)修改并提出意見。也有一種情況，如果之前他們做過類似調(diào)查，會(huì)把前面的東西拿出來，說出對這個(gè)不滿的地方，再商量改進(jìn)。

第三種情況，比如我們碰到學(xué)者型的官員，他有一套東西，很細(xì)很具體，這樣反而不理想。因?yàn)樗臇|西在我們看來，有些部分可能不太對，就會(huì)爭論，最后妥協(xié)一下，盡量把他的東西表達(dá)在里面，然后我們把另外的東西加進(jìn)去，但是調(diào)查內(nèi)容太多，訪問的效率會(huì)降低。

更大的問題是如何讓政府認(rèn)可我們的工作，接受我們的結(jié)果。

我們最早做政府相關(guān)的研究，其實(shí)是評(píng)估世界銀行、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國開發(fā)署援助中國的項(xiàng)目到底怎么樣。當(dāng)時(shí)這些組織堅(jiān)持要用國際研究機(jī)構(gòu)評(píng)估，中國政府則拒絕國際專家進(jìn)行評(píng)估。最后自然得找個(gè)大家都能接受的第三方，正是我們。

后來發(fā)現(xiàn)什么問題呢？世界銀行請的國際專家，尤其是做邊遠(yuǎn)地區(qū)的評(píng)估，做不好。做不好的一個(gè)原因是什么？是受不了那兒的廁所！不管你再有愛心，跑到援助的農(nóng)村，就是一泡屎的功夫——上個(gè)廁所上得天昏地暗，你就不想干了，就回到縣招待所，繼續(xù)坐聽匯報(bào)，跟原來政府給它的匯報(bào)是一樣的。所以最后發(fā)現(xiàn)，找我們做最靠譜。

所以我們學(xué)習(xí)毛主席翻山越嶺。當(dāng)時(shí)做邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)婦女新法計(jì)生項(xiàng)目評(píng)估，要翻好多座山，過好多道河。然后就搞清楚了，本來承諾用在每個(gè)婦女身上470多塊錢的宣傳費(fèi)用，最后算下來就11塊錢。其他錢上哪兒去了？最后變成車了。全國婦聯(lián)買一輛，省婦聯(lián)買一輛，市婦聯(lián)買一輛，縣婦聯(lián)買一輛，到最后沒錢了。

第一，我們要告訴她們，“就是被你們買車花掉了”。第二，我們也幫她們說話，買車還是必要的，畢竟實(shí)在太偏遠(yuǎn)了。但是，“你今年買車，明年還買車嗎？”她們說：“不買了，現(xiàn)在知道你們是真評(píng)估了。”第二年，活干得不錯(cuò)。

還有一次，我們到某市評(píng)估殘疾兒童社區(qū)康復(fù)項(xiàng)目，聯(lián)合國兒童基金會(huì)資助的。項(xiàng)目的主旨是兒童放在社區(qū)里就可以康復(fù)。結(jié)果我們看了半天，不過是某市有個(gè)孤兒院。但孤兒院那叫機(jī)構(gòu)康復(fù)，不是社區(qū)康復(fù)。地方官員就想請我吃大閘蟹，我說吃了也沒用，我們都是科學(xué)評(píng)估的，一吃大閘蟹就不科學(xué)了。我可以把錢還給你，但你就是沒搞社區(qū)康復(fù)。市長原來吹牛說，要讓80%的市民知道這個(gè)項(xiàng)目，結(jié)果調(diào)查下來只有14%。地方官員說，他們這個(gè)評(píng)估還真評(píng)啊，第二年就數(shù)據(jù)上升了。

還有一次，我們給中央部委做評(píng)估，結(jié)果下面表現(xiàn)都不錯(cuò)，就是部委直屬的一個(gè)部門不行。部長開始的時(shí)候跟我們下面一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理說，改一改數(shù)據(jù)，調(diào)幾倍，太難看了，這個(gè)部門不好就等于是他在任上沒搞好。項(xiàng)目經(jīng)理說，不行，公司說了，誰要調(diào)數(shù)字，誰就被開除。部長說：“你們公司太牛了，把你們老板電話給我。”

然后他就給我打電話，要把數(shù)字調(diào)一調(diào)。我說：“對不起哦，本公司概不調(diào)數(shù)。”他說：“你要考慮一下啊，我們是長期客戶，大客戶。”我說：“這種客戶我們不做。我們五條高壓線之一，不能改數(shù)字。所有人都知道，改數(shù)字你就完蛋。”

后來部長說，部長組要開個(gè)會(huì)，決定是否和我們合作。我說開吧，應(yīng)該開一開。開完之后，部長給我打一個(gè)電話，表示部長組一致決定繼續(xù)合作，而且是三年。我說：“其實(shí)我對你們很有信心，才會(huì)那么跟你說話。”現(xiàn)在，我跟那部長都還是好朋友。

以前是什么情形呢？系統(tǒng)內(nèi)部最后的報(bào)告是亂寫的。來做評(píng)估就是喝一頓酒嘛，酒完了以后，你把報(bào)告給我，改一個(gè)頭，就變成我的報(bào)告交上去了嘛。這樣你糊弄我，我糊弄你，酒一喝，就完了。

目前仍有很多政策在制定前并沒有做獨(dú)立的民調(diào)，有的開了些座談會(huì)、研討會(huì)，但往往有個(gè)基本特點(diǎn)：體制內(nèi)。就像我們以前在機(jī)關(guān)里面怎么寫報(bào)告呢？監(jiān)獄這一塊的建議實(shí)際上是讓監(jiān)獄去提的，反映了本位的基本思路，然后再為了平衡添點(diǎn)東西進(jìn)去，說到底還是寫作班子寫文章的事。

我曾問某領(lǐng)導(dǎo)，報(bào)告里寫“廣大群眾一致認(rèn)為”，但沒問過哪個(gè)群眾啊。他就說：“群眾不用問的，我們一直這么寫的，從來不用問。你怎么事情這么多呢？”他們假定為群眾好，給他們點(diǎn)權(quán)益，這還有什么好問的，肯定說好啊，比過去權(quán)益有保障了，哪有說不好的？很多人都是這套思路，認(rèn)為自己在為群眾做好事。就像媽為孩子想事兒的時(shí)候，那還有問題啊？“媽還會(huì)害你啊？”

所以真的做這些工作的時(shí)候，就要有一些規(guī)矩。它不只是一個(gè)方法的問題，還要有正確的立場和觀點(diǎn)。

民調(diào)讓政府大跌眼鏡之后

有時(shí)我們確實(shí)會(huì)與政府遇到比較大的“沖突”，老百姓的公共評(píng)價(jià)和專業(yè)評(píng)價(jià)不一樣。比方說有的人在公安系統(tǒng)里面是先進(jìn)典型，而且一連當(dāng)了好多年，結(jié)果在我們評(píng)價(jià)里，倒數(shù)第一，這個(gè)他自然接受不了。大部分時(shí)候，委托部門也搞不清楚是咋回事，也不懂得如何說服，要由我們?nèi)フf。

原因是，一些政府部門會(huì)定內(nèi)部指標(biāo)，時(shí)間長了之后，官員為內(nèi)部指標(biāo)干了很多事，可以做系統(tǒng)內(nèi)部的先進(jìn)。但是普通公眾的評(píng)價(jià)方法和這個(gè)不一樣。現(xiàn)在比以前更科學(xué)，參加評(píng)價(jià)的群眾在這一年里是接受過你服務(wù)的，是和你打過交道的人，不是一個(gè)普通老百姓，這個(gè)調(diào)查相當(dāng)于客戶滿意度。

我們甚至在某市嘗試讓監(jiān)獄罪犯評(píng)價(jià)監(jiān)獄局，然后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在關(guān)著的囚犯是不說壞話的，已經(jīng)刑滿釋放的人會(huì)說，然后把這些意見綜合起來，還是有很多觸目驚心的要求。

被考評(píng)的官員要明白，政府部門的要求和老百姓的要求可能是不一樣的，而我們調(diào)查機(jī)構(gòu)也要平衡這兩個(gè)要求。

舉個(gè)城管的例子，其實(shí)大多數(shù)地方的城管都不容易干好，而某市城管在系統(tǒng)內(nèi)部一直是先進(jìn)，結(jié)果我們一評(píng)卻是倒數(shù)的，他們當(dāng)然很不服氣，我們就來分析原因。

為什么很多人對城管反感呢？城管基本上都是普通工農(nóng)子弟啊，原來都是“好青年”，為什么做了城管就在別人眼里變成“壞人”了呢？后來我發(fā)現(xiàn)最大的問題是培訓(xùn)。城管上崗怎么培訓(xùn)呢？三天，第一天講一些大道理，第二天講本市建設(shè)的偉大成就，第三天講本市城管取得了多大的成就，第四天上崗。他們懵懵懂懂地就上崗了，咋辦呢？只好跟在老城管后面，老城管踹一腳就跟著踹一腳，老城管罵兩句就跟著罵兩句。

這不能怪城管本身，因?yàn)樗麄儾恢涝趺锤蛇@個(gè)活。我們后來給他們訓(xùn)練，把城管執(zhí)法的79個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)在是怎么干的，應(yīng)該是怎么干的，做個(gè)對比。例如，城管是沒有權(quán)力扭送小販的，要把小販帶離現(xiàn)場，中指必須在褲縫，然后像扶你大爺一樣離開現(xiàn)場。

再比如，占道經(jīng)營，城管過去把桔子一下子扔進(jìn)小卡車。本來市民對占道經(jīng)營不滿，現(xiàn)在對城管也不滿，好好的桔子，為什么要扔呢？所以，要先停好卡車，把后擋板放下來，再搭個(gè)梯子，兩個(gè)人將東西抬上去，整齊放好，貼上封條；然后開條子告訴你，這些東西是新鮮的東西，多長時(shí)間內(nèi)領(lǐng)取我們擔(dān)保可以領(lǐng)回去，在這之后，只能處理了，處理完責(zé)任自負(fù)。人家一看，挺好的，挺像回事情。

這個(gè)培訓(xùn)第一次做完之后，第二天上崗就有了點(diǎn)“正規(guī)部隊(duì)”的感覺。有十幾個(gè)地方不到位的，繼續(xù)看一下，三回就到位了，最后進(jìn)入當(dāng)?shù)匦姓块T的前五位去了。

我們甚至還給他們弄了一個(gè)很有趣的方法，讓城管在培訓(xùn)后，當(dāng)一個(gè)星期小販，讓這個(gè)社區(qū)的小販當(dāng)一個(gè)星期城管。城管干了一個(gè)星期之后覺得管理方式是不對，小販點(diǎn)設(shè)置不合理，要多設(shè)置幾個(gè)點(diǎn)，多接近居民才能把東西賣出去。小販一個(gè)星期之后也體諒城管，追小販真不是人干的事，一個(gè)星期瘦了好幾斤。雙方都有很多感悟，所以之后更互相體諒一點(diǎn)，長時(shí)間的矛盾就解決了。

這說明干細(xì)干好可以解決問題，關(guān)鍵是我們現(xiàn)在有些意識(shí)形態(tài)化的管理方法不行。從反映民意的角度來說，我們做的這個(gè)不是民意調(diào)查，而是體會(huì)管理過程中用什么方式可以做得更好。這顯然不是傳統(tǒng)的民意調(diào)查可以做到的，這類我們叫行動(dòng)研究，在行動(dòng)中研究，在研究中再行動(dòng)，過段時(shí)間就到位了。到現(xiàn)在為止，城管仍然是該市政府機(jī)構(gòu)的先進(jìn)部門。