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觀察者網：您前面也提前了這次還包括了提前下達的2.7萬億新增地方債，這對地方政府的財政流動性是否有較大緩解？這次總共3.7萬億規模，大部分放在四季度，這對今年最后一個季度的經濟會產生什么影響？當然，反過來說這是不是意味著我們還是要在四季度沖刺一下，以確保實現年度經濟目標呢？

姚洋：我覺得能把明年的2.7萬億地方債提前下發，這是一個非常好的舉措，顯然對緩解目前地方政府的財政壓力會有很大作用。有人可能會認為，四季度一下子來那么大的財政刺激力度，是為了沖擊今年的增長目標，但我覺得真正的目的不在這里。因為今年要達到5%的GDP增長目標，是比較容易的，所以最大的目的，還是為了緩解地方政府的財政壓力。

但這也不是說前面提到的這些問題就不存在了。因為專項債主要是搞基建，所以還是繞不開這兩個問題，第一，地方政府的財政壓力在多大程度上可以緩解，政府有赤字，如果為了搞項目，把絕大多數的錢用于項目支出后，就難以維持日常開支；這次2.7萬億地方債里面有一部分是直接給地方政府的一般性支出，能起到一些作用，但仍舊不足。

第二，發了專項債是要搞項目的，但實際上地方政府的資金是不夠的，于是又回到前面提到的兩難問題上。所以，我們還需要一些政策的配合，在地方政府的商業性債務方面是不是也可以放開一些，否則給了額度給了錢，地方政府也沒辦法花出去。

觀察者網：既然提到了地方債務，這段時間來國內討論不少，有一個感覺是，疫情期間我們討論地方債務，主要還是圍繞債務規模太大會影響投資建設經濟發展，但現在看來似乎問題的重點是有些地方政府的一些公共財政開支都無法覆蓋，更不用說建設問題。目前關于地方債務的討論很多，但實際舉措好像并不多，應該需要一些什么樣的共識和手段？

姚洋：這個問題就在于我們的化債時機不對，現在地方政府非常困難的時候，如果去搞化債，那地方政府更沒辦法運轉下去了。如果要做，一定要先讓地方政府的日常開支正常化起來，然后再去談化債，再去談擴張性投資性的財政刺激，否則地方政府沒法操作的。

當然，少數發達地區的財政赤字比較低，可能有這個空間去做，但如果說某個地方是沒有這個能力去投資建設的，它可能拿到那些錢，也啥都干不了，除非再去欠企業的一屁股債，這種做法從某種意義上是忽悠企業，對企業說我有錢你來干，但干完了付不出人家的工程款，于是導致不良循環。

我們要正視地方政府的赤字問題，不把這個問題解決了，地方政府很難放開手腳做事。而且這里面有很多實際上都是欠的社會的錢，地方政府還不上欠款，社會資金也很緊張，大家都在收縮。我覺得我們一直沒有解決短期經濟問題和長期結構調整之間的關系，用極短期的辦法來解決長期的問題恐怕是行不通的。

債務多了，把水龍頭關緊一些，讓地方政府把問題解決，其實是不可能的。還是要在短期內讓地方政府保持運轉，然后想一個長遠的辦法來逐步解決長期問題，長期問題要有長期的辦法，不能用短期的辦法。

觀察者網：那么關于解決長期積累下來的地方債問題，您有些什么建議或想法嗎？這里面會涉及到中央和地方之間的財權與事權的關系，之前財政部的態度是“自家的孩子自家抱”，其實是釋放了中央不會兜底的信號。但現在看來，事情的解決恐怕沒這么容易。最近，像內蒙古等地發行特殊再融資債券，個別地方的公開發聲其實也有向中央求救的意思，不知您怎么看央地這組關系？

姚洋：從去年下半年開始，財政部就明確表態中央不會管地方債務，接著開始收緊水龍頭，這樣一來地方政府連運轉都有些困難，于是又開始往相反方向走。首先是1.5萬億的特殊化債方案，事實上就是讓地方政府發行長期國債來置換短期債務，把短期的商業性債務先還了，主要是要還欠企業的款項；其次，這次拿出1萬億特別國債，其實中央最后還是伸出援手了。

我個人認為，與其這樣，還不如一開始就把這個問題想徹底了；說白了中央也不需要負責任，發行這些專項債都是地方要還的，只不過是用地方的財政要中央批準而已，跟中央財政本身沒太大關系。

觀察者網：姚老師，關于具體解決路徑或大方向，您能否稍作展開？

姚洋：關于地方債務問題的成因比較復雜，各地具體情況也有所不一，有發展需要、有財政壓力等等因素，而且考慮到我們國家的體制運轉方式，有些因素不僅僅是經濟問題，而是政治經濟學問題。這里不一一贅述。

針對這一輪地方債的解決辦法，我覺得可以分三步走，第一步是前面反復提到的對地方政府實施財政救助，第二步是化解地方政府債務存量，第三步是防止新的債務產生。

關于第一步，目前1.5萬億的化債方案體量太小，無法解決地方政府的財政困難；期待中央能發行4萬億地方政府紓困專項債，讓地方政府渡過難關。這看似和化債目標相矛盾，但是不得不為之的權宜之計。

第二步，鑒于過去的兩輪化債情況，我認為需要一個全面的解決方案。目前的1.5萬億債務置換方案并非好辦法，因為這會助長地方政府和金融機構的機會主義思想。債務報告較多的省份占便宜，獲得的置換額度也更高。更糟糕的是，再次救助那些不負責任的金融機構。比如2014-2018年的債務置換讓金融機構脫身，沒有遭受任何損失，反而增加了它們的“信心”，形成“城投債信仰”。但問題是有些城市本來就不應該發債，也不應該向銀行借錢，但金融機構仍然相信它們。

上世紀90年代末的一攬子化債方案非常嚴厲，基本上限制了地方政府的融資能力，并對銀行進行整頓。那次銀行系統承擔了大部分明確的成本，壞賬被打折賣給資產管理公司，資本金透支，不得不經歷重組。地方政府承擔隱性成本，主要是國企改革的成本。

所以，這一輪應該進行徹底的債務重組，確保所有的利益相關方都參與其中，不讓任何人逃避責任，尤其是金融機構也需要承擔相應的責任。

我們可以借鑒上世紀90年代第一輪化債的做法，讓資產管理公司接管部分地方債務。可以對地方債務進行打包處理，類似于之前提出的PPP項目的REITs方案。當然，債務必須打折，而且在這個過程中可能要求地方政府提供一些優質資產，否則缺少底層資產，資產管理公司就沒有動力接受債務。

這個方案的細節還需討論，但方向是確定的：化債必須是一攬子方案，且所有利益相關方都需要承擔一定損失。必須一攬子方案，是因為地方政府債務存量已經成為拖累其運作的巨大負擔；必須讓所有利益相關方承擔損失，是因為這樣才公平，而且可以增設必要的紀律。