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【文/觀察者網專欄作者 萬釗】

近期美國政府債務上限談判問題引發市場關注，5月21日，美國財政部長耶倫（Janet Yellen）表示，6月1日仍是提高聯邦債務上限的“硬截止日期”，因為政府很難獲得足夠的收入以支撐到6月15日。

4月21日，美國財政部長耶倫離會，會上她警告說，如果國會不在接下來的幾周提高債務上限，經濟將陷入混亂。圖|Alex Wong

目前留給美國兩黨和總統拜登的時間已經不太多，雖然拜登近期在日本參加七國峰會期間，表示他有權援引美國憲法第14修正案，在不經過國會的情況下提高債務上限。但是耶倫表示，援引修正案“似乎不像是在目前這種情況下適宜使用的?！?

拜登提及的美國憲法第14修正案，是在1868年通過的，它包含了幾個重要的條款，其中包括平等保護條款和公民權條款。然而，其中與聯邦債務相關的，應該是第14修正案的第四款，條款原文【1】翻譯過來，大概意思是：

“經法律授權的美國公共債務的效力，包括因支付平叛或叛亂的撫恤金和獎金而發生的債務，不得受到質疑。但是，美國或任何州都不得承擔或支付任何為援助反對美國的暴動或叛亂而產生的債務或義務，或任何因喪失或解放任何奴隸而提出的索賠；但所有此類債務、義務和索賠都應被視為非法和無效?！?

從這個條款的內容上看，具有很鮮明的時代背景，其設計的主要目的是為了應對美國南北戰爭后的債務問題，確保聯邦政府的債務能夠得到償還，同時拒絕承認那些為南北戰爭的叛亂行為提供資金的債務。因此，該條款的歷史背景限制了它的使用范圍。其是否可以用于解決當前的債務上限問題，在學術界和法律界也存在爭議，目前也沒有前例可以遵循。預計在本次債務上限談判中，也不太會成為一個主要選項。

從最近的談判信息來看，眾議院共和黨和白宮在如何解決迫在眉睫的債務上限最后期限問題上仍存在“重大分歧”，尚未出現解決問題的曙光。

歷次美國債務上限危機

美國債務上限問題最早可以追溯到1917年，自1917年美國國會通過《第二自由債券法案（Second Liberty Bond Act）》以來，法定債務上限一直生效。

一旦觸及債務上限，聯邦政府就不能增加未償債務的數額，只能動用手上的現金。如果聯邦政府用盡可用資源，美國政府將沒有足夠的資金來支付所有的款項。這些款項包括用于支持家庭的社會計劃，如社會保障，醫療保險和失業保險，以及重要的政府職能，如國防和交通。

但要注意的是，美國政府債務上限，與美國政府關門，是兩個有聯系但并不相同的概念。當美國政府達到債務上限并且沒有更多的借款空間時，將無法借款以支付其已承諾的支出，如果國會未能及時提高債務上限，美國政府可能會違約。

而政府關門是指美國聯邦政府由于沒有通過預算或連續決議（即臨時預算）而暫停非必要的服務。在政府關門期間，政府機構可能無法支付員工工資，同時只維持必要的公共服務。政府關門通常是由于美國國會和行政部門無法就預算問題達成一致引起的。

債務上限的問題更嚴重，如果美國政府違約，那么可能會損害美國政府的信用評級，增加未來借款的成本，甚至可能引發全球經濟危機。

自1976年以來，美國聯邦政府已經關門了22次，但是卻從未經歷過違約。根據美國財政部的信息，自1960年以來，國會已經采取78次行動，永久提高、暫時延長或修改債務限額的定義，共和黨總統任內49次，民主黨總統任內29次。目前債務上限為31.46萬億美元，2022年末美國政府債務余額為31.42萬億美元。

1995年以來，美國債務上限以及債務規模走勢圖

最近的幾次影響較大的債務上限危機包括：

2011年債務上限危機：2011年夏季的債務上限談判引發了一場重大危機。當時，共和黨控制的眾議院拒絕在沒有進行大規模支出削減的情況下提高債務上限。這引發了一場政治僵局，最終在美國即將違約的前一天解決。這場危機中標準普爾首次下調了美國的信用評級，信用評級下調和債務上限危機導致道瓊斯工業指數在2011年7月底和8月份下跌了2000點左右，其中在8月8日下跌635點。

2013年政府停擺：2013年債務上限危機中，共和黨試圖利用債務上限作為籌碼，要求民主黨總統奧巴馬改變其醫療保健政策，導致美國政府在10月1日至16日進行了全面停擺。這導致了約80萬名聯邦員工被停職，很多政府服務被暫停，并對美國經濟造成了負面影響。最終，雙方在債務上限最后期限的前一天達成了協議，避免了違約。

2020年和2021年的債務上限暫停：在應對新冠病毒疫情的過程中，美國國會兩次暫停了債務上限，以允許政府有足夠的借款空間來應對這場全球危機。然而，這些暫停在2021年到期，引發了新的債務上限談判。

債務上限談判是兩黨博弈白熱化的縮影

2023年1月19日，美國達到了其債務上限，隨后財政部長耶倫開始實施臨時的“特殊措施”，目前財政部已經執行所有授權的特殊措施，耶倫也多次對債務上限危機發出警告。

本次債務上限談判的法案是由共和黨人Arrington, Jodey C于2023年4月25日提出（背后實際控制者是眾議院議長Kevin McCarthy），法案名稱為：H.R.2811 - Limit, Save, Grow Act of 2023，目前已經由眾議院審議通過，參議院最近一次審議是5月4日預算委員會舉行了聽證會。

法案提出將美國政府債務上限提高1.5萬億美元，但是內嵌了眾議院共和黨人的一系列訴求，從而遭到了參議院民主黨人和白宮的強烈反對。

具體而言，從法案的主要內容來看，包括以下幾個主要內容：

削減聯邦開支：該法案將聯邦機構的資金恢復到2022財年的水平，同時將支出增長限制在每年1%。五角大樓的預算不會受到任何削減。

阻止學生貸款的豁免：該法案將阻止拜登總統的學生貸款豁免計劃生效，該計劃為低收入和中等收入的借款人提供高達20,000美元的債務豁免。

撤銷新的國內稅務服務資金：法案計劃將撤銷未來十年向美國國稅局提供的800億美元。這800億美元包括在“通貨膨脹削減法案”中，這筆資金用于支持陷入困境的國稅局打擊稅收欺詐行為，并為納稅人提供更好的服務。

對社會安全網項目增加工作要求：該法案將實現共和黨人長期以來的目標，即增加食品券的工作要求，并將這些要求納入醫療補助計劃。這些措施會導致從這些安全網項目中獲得援助的人數減少，這將節省聯邦政府的資金。

廢除綠色能源稅收抵免：債務上限提案包含兩個可能會在民主黨人中不受歡迎的能源條款，即廢除清潔能源稅收抵免，這是去年《降低通脹法案》中的重要組成部分，以及眾議院共和黨人的能源許可法案，“更低能源成本法案”。

撤銷未使用的Covid-19救濟資金：該法案尋求撤銷國會為應對新冠疫情通過的Covid-19救濟計劃中尚未使用的資金。大約4.5萬億美元的救濟金中還剩多少并不準確，聯邦機構估計其在900億至1200億美元之間。

總的來說，根據國會預算辦公室的估計，如果該法案得以通過，并且在接下來的10年中，撥款不超過預算限制，那么相對于國會預算辦公室的基準預測，該法案有望在2023年至2033年期間減少大約4.8萬億美元的預算赤字。其中，非強制性支出的削減總額將達到3.2萬億美元，強制性支出將凈減少0.7萬億美元，稅收將凈增加0.4萬億美元。因此，公共債務利息將減少0.5萬億美元。

從共和黨的提出的這項法案中可以看出，共和黨在增加債務上限的同時，要求削減支出，這引起了民主黨的普遍反對。共和黨認為該法案對解決債務上限和減少聯邦支出是必要的。民主黨則認為該法案是共和黨試圖破壞拜登政府的計劃，支出改革過于嚴厲，將損害社會保障和醫療保險等福利計劃。民主黨還認為該法案沒有解決債務根源問題，如對富人和企業的減稅。

總的來說，共和黨要大力削減的支出，會很大影響民主黨的票倉，因此民主黨是很難全盤接受的。共和黨人認為，民主黨其實是在用國家的錢，買自己的票倉。因此兩黨的分歧非常大，目前看很難談攏，而民主黨也很難接受因為削減支出而影響自己的票倉。

而且從該法案的共同發起人的政治立場來看，保守派的比例很高，與民主黨妥協的空間很小。因此雖然美國歷史上從未出現過違約，但是這次出現首次違約的可能性是存在的。

債務上限談判失敗的可能影響

雖然財政部長耶倫對“X日”的預判是6月初，但是考慮到6月15日左右美國政府會有收入進賬，因此美國債務上限有可能會支撐過6月份，這給解決問題提供了一個緩沖期，雖然緩沖期并不長。

從近期金融市場的表現來看，也表現出一定的擔憂。1個月的美國國債收益率自4月下旬以來快速上行，目前已經高于2個月、3個月和1年期收益率。由于1個月期限剛好覆蓋債務上限談判，顯示出市場要求更高的風險補償。

近期美國國債違約掉期也出現了大幅上行，目前已經遠遠超過了2008年全球金融危機和2011年債務上限談判期間的水平，尤其是1年期上行幅度大于3年期。不過美股表現相對平穩，跌幅小于2011年債務上限談判期，資本市場的相對穩定，可能也給了兩黨談判一定的底氣。

但是假如兩黨談判沒有在債務上限截止日期之前完成，美國則可能出現歷史上首次違約。這會引發劇烈的金融市場動蕩，包括股市大跌、美債收益率上行、美國政府信用評級下調等。當然，金融市場的劇烈波動也會倒逼美國國會議員重回談判桌，因此即便美國政府出現違約，可能也是短時間的“技術性違約”。

但是參考2011年債務上限談判的經驗，金融市場的跌幅反而主要是在談判結束后，具體表現為美股下跌、VIX升高、油價下跌、黃金上漲、美元走強，這可以給現在提供一個參考。

從對國內的影響看，中國已經連續多個月減持美國國債，2023年3月末持有美國國債8693億美元，相當于2010年的水平，我們對美國債務上限談判失敗對美國金融市場的負面沖擊已有一定的準備和防御。但是另一方面，美國金融市場的負面影響會向全球外溢，我們的風險資產可能也會受到一定程度的波及，所以未雨綢繆方是上策。

注釋【1】：英語原文為："The validity of the public debt of the United States, authorized by law, including debts incurred for payment of pensions and bounties for services in suppressing insurrection or rebellion, shall not be questioned. But neither the United States nor any State shall assume or pay any debt or obligation incurred in aid of insurrection or rebellion against the United States, or any claim for the loss or emancipation of any slave; but all such debts, obligations and claims shall be held illegal and void."

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