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【5月20日，香港中文大學政治與公共行政系教授、美國康奈爾大學政治學博士王紹光，受中國人民大學國家發展與戰略研究院之邀，進行主題為《大智興邦：中國式共識型決策》的講座。

根據決策過程是否開放和決策過程如何互動兩個維度，王紹光教授將決策模式分為四種：集體領導模式、科層模式、多元模式與共識模式。以十二五規劃決策過程為例，王紹光教授認為中國的決策模式屬于共識模式，這種模式是一種開門模式，鼓勵各個層級都參與到決策過程中來。

在此次講座結尾，講座主持人、中國人民大學國際關系學院政治學系教授楊光斌對王紹光教授的講座給予高度評價，他說：我們所學的理論都來自于西方，而今天王老師告訴我們中國應該是理論的發源地而不單單是實驗場。中國走到今天，需要自己的社會科學體系，這個過程非常漫長，但王教授正帶著同學們往前走。

以下為王紹光教授的演講摘要，小標題為觀察者網所加，經王紹光教授審定。】

香港中文大學政治與公共行政系王紹光教授（資料圖）

政治分析有兩種思路，一種是政體思維，它的特點是著眼于政治制度的形式（Forms of Government），關注領導人（決策者）如何產生以及假設政體決定政治制度的性質（是否民主）。另一種是政道思維，它著眼于治國理政的理念與方式（Goals & ways of Governance），關注政策如何制訂、如何執行，相信政道決定政治制度的性質（是否民主）。

今天我將從決策的制度環境、決策模式的分類和中國中央政府重大決策的模式三個方面，來探討這兩種政治分析思維模式的異同。

一、決策的制度環境：“開門”還是“關門”？

分析制度環境有兩樣最重要，第一是決策的過程是否開放，決策過程是開門式的還是閉門式的；第二是在決策過程中如何互動，因為各種機構和人會參與決策過程，這些人、這些機構在決策過程中的互動方式可以分成兩大類，一類是制衡性的互動，一類是磨合性的互動。

不管是中國還是外國，不管是現在還是以前，有些決策可能就是關門決策，決策主要是由領導人、官僚、智囊完成。

另外一種決策是開門決策，這就意味著要把決策者和外面的人之間的那個門打通，不是由少數人關起門來決策。

但僅僅講開門還不夠，還要講開門的方式。我把開門的方式分成三種：

一種叫做“放進來”。放進來這個詞聽著很土，其實政治學里面經常講的公眾參與就是放進來，它的理想狀況大致是不要出現決策過程被一小撮人壟斷劫持，允許其他人參與決策；另外一種開門方式叫“走出去”，就是群眾路線、調研；還有第三種開門方式叫“請進來”，有些社會群體可能缺乏參與的能力，你不邀請，他可能不會真正有機會進入到決策過程中來，所以有些時候要請進來。如果注意新聞報道，會發現現在政府決策時，不時會使用這個方式。

“放進來”或公眾參與在英文叫participation，我給“走出去”或群眾路線起了一個高大上的英文詞：qunticipation，這么一說西方學者就懂了。群眾路線是說決策者有責任出去，必須接觸各種各樣的第三方，尤其是能力不太強的那些普通老百姓。

公眾參與聽起來不錯，但這種開門方式有個問題：放進來的往往是參與能力極強的特殊利益集團，把政治搞成贏家通吃的政治，贏家就是那些有勢力、有能力闖進來影響決策的群體。有錢有勢的群體可以在政治過程中發揮非常大的作用。美國有一本書題為《不平等的民主》，它用實證研究證明，美國國會決策的最大贏家是社會的上層，其次的贏家是社會的中層，輸家是社會底層。在這個過程中，西方民主假設的很多東西是不可能實現的。

如果我們讀毛澤東的書，會發現毛澤東認為群眾路線的理想狀況是這樣的，政策制定者要走出去，接觸各種各樣的利益群體，但最重要是要多接觸弱勢社會群體、少接觸強勢社會群體，這是群眾路線的理想。毛澤東的書，包括中央文件、習總講話，都講到了群眾路線的理想情形。

但現實與理想狀況有偏差，前幾年我們經常聽說，政府要為這個保駕護航為那個保駕護航，但很多官員今天到這里剪彩，明天到那里開張，接觸的都是強勢群體，他走出去也不一定能走到普通群眾中去。讓決策者走出去，強調的是與民眾打成一片，尤其是跟普通民眾打成一片，讓弱勢的尤其是最弱勢的群體進入這個決策過程。

公眾參與和群眾路線相比，不同點在于公眾參與強調把民眾放進來，參與是民眾的權利；群眾路線則敦促決策者走出去，與民眾打成一片是干部的責任。相比之下，公眾參與的優勢在于表達民意、對決策者施加壓力；群眾路線的優勢是在決策者中培植群眾觀點，讓他們有機會了解民情、汲取民智。這二者有異曲同工之妙，它們不是對立的，可以珠聯璧合、相得益彰。

關于“請進來”，這里有個很好的例子。《醫改征求意見稿初稿》形成后，溫家寶總理2008年4月在中南海開了兩次座談會，他不是請專家進來，而是請各種各樣的代表，包括醫務工作者、專家學者、藥品生產流通企業負責人、參加新農合農民、農村醫療救助對象、農民工、企業工會主席、國企職工、外企職工、新農合管理人員、居委會負責人、中學校長等等，讓他們看意見初稿然后發表自己觀點。這種活動形式最近幾年在中國決策中經常出現，這就是請進來。如果你不是請進來，誰愿意參加誰就參加的話，很可能進來的都是有勢力的代表，而請的話可以把社會不同群體請來。

這是決策制度的第一方面，關門還是開門。決策制度環境的第二方面是，參與決策過程中的人與機構如何互動？是以制衡的方式互動，還是以磨合的方式互動？制衡機制側重個體本位、強調競爭、采取票決，在決策過程中會產生多個否決點（Veto points）或多個擁有否決權的玩家（Veto players）。磨合機制側重總體本位、強調合作、采取共識型決策，這個過程中各方的交匯點成為“輸入點”、“商議點”、磨合點。

林布隆姆（Charles E. Lindblom）很多年前就發現，美國制度有一個特殊的地方，就是這個制度遍布否決，除了按憲法在立法程序中規定的那些否決權以外，大公司掌握的私有產權也可以隨時隨地演化為否決權。他指出：“因為否決權被廣泛地分散了，利益集團遂能把行使否決權的人士聚集在一起。要制止一項政策的推行，它們只需對能行使否決權的許多人士或集團中的一個施加影響。因此，利益集團能阻止那些可能需要人們追求共同利益或共享利益的新政策就不以為怪了”。

很顯然，在決策過程中，否決點越多，政策變化的可能性越小。因為哪怕在一個節點上有人行使否決權，政策變化就會胎死腹中。這種否決點遍布的制度安排不僅使重大政策變局幾乎不可能出現，就連漸進調適也很難出現，可以有效地維護既得利益集團的優勢地位。

近年來，研究否決點的學者多起來，認為這是區分政治制度的一個重要標準。這一點也被福山（Francis Fukuyama）借用，他不無擔憂地指出，美國人引以為傲的憲法設立了一系列制衡機制，結果導致美國變成了一種“否決政體”（vetocracy），重大決策很難出臺，更不要說及時出臺了。《紐約時報》專欄作家弗里德曼（Thomas Friedman）也感嘆道，今天美國的體制已經稱不上是“民主政體”，叫作“否決政體”更恰如其分。你如果關心時事，看各國決策部署會發現美國現在很多地方都是否決，不論是壞決定還是好決定，都被否決了，常常導致事情僵在那里動彈不得。但福山和弗里德曼對美國體制的憂慮恐怕于事無補：要改變美國的“否決政體”不啻于一場革命。

二、決策模式的分類：集體領導、科層模式、多元模式與共識模式

按照決策過程是“關門”還是“開門”，決策過程中的互動方式是“制衡”還是“磨合”，我們可以區分四種決策模式。

一個國家在不同時期、不同的決策領域，可能采取不同的方式進行決策。這也就是說，一個國家不會只采取一種方式決策。但同時有必要指出，不同國家也許會偏重不同的決策模式。

先講第一種模式——集體領導。

以中國為例，集體領導模式至少包括以下五個要素：