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【文/ 王海娟】

土地二輪延包是當前農村重點工作，涉及農村社會穩(wěn)定、糧食安全保障和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農業(yè)農村部從2020年就開始開展二輪延包第一批試點，于2023年開展了土地二輪延包第二批試點。

我們課題組于2023年9月和10月調研了全國的7個土地二輪延包試點村，發(fā)現(xiàn)基層干部和農民認同“大穩(wěn)定、小調整”的政策方向，同時十分反感“一延了之”的做法，探索了多樣化的土地小調整方案。

推動土地二輪延包應積極回應基層干部和農民的訴求，在迎接新挑戰(zhàn)的基礎上完善土地承包政策，為未來30年的發(fā)展奠定土地制度基礎。

一、第一批試點，基層探索了多樣化的土地小調整方案

農業(yè)農村部從2020年開始展開第一批試點，全國有72個試點村。第一批試點的范圍是村民小組，每個試點村只需要選擇一個村民小組進行試點。第一批試點，農業(yè)農村部并未規(guī)定土地二輪延包方案，由地方自由探索。為了避免基層政府應付，農業(yè)農村部也提出了嚴禁“一延了之”做法。

當時土地延包試點的主要政策依據有兩個，一是土地二輪承包到期后延長30年，二是確保絕大多數農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。2019年《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》（簡稱《意見》）提出，第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。

我們調研了4個第一批試點村，各個村都進行了多樣化的探索。4個試點村都進行了土地調整，一是給新增人口調整了土地。試點村是發(fā)達地區(qū)，土地價值較高，當地農業(yè)規(guī)模經營水平較高，2023年土地流轉率達到80%左右，土地租金畝均500-600元/年，而且政府財政補貼較多，畝均100-200元/年。土地已經福利化，農民要求按照新增人口分配土地的愿望強烈。當地給新增人口調整土地的一個優(yōu)勢是土地流轉率高，只需要通過“動賬不動地”的方式調整土地租金。

基層政府組織第二輪土地承包到期后再延長三十年試點工作動員會

二是調整了地塊的位置。發(fā)達地區(qū)高標準農田建設的覆蓋率很高，進行了土地平整。地方政府結合高標準農田建設推動“小田并大田”改革，將農民十幾塊土地合并為2-3塊地，有的村莊實現(xiàn)了“一戶一塊田”。農民承包地地塊的位置都發(fā)生了變化，且大部分農民都將土地流轉出去了。當地采取“確權不確地”的做法，農民承包經營權證上只有承包地面積，沒有四至位置。據說，72個試點村中，有93%的村莊都進行了土地調整，平均調整幅度是7%。

在具體操作過程中，試點村的土地調整歷史、土地資源稟賦、農民的土地調整訴求存在差異性，每個試點村的土地調整方案不同。試點村探索了內涵多樣的土地小調整，有的人認為是不按照新增人口調整土地，有的人認為是“動賬不動地”，有的人認為是保持大部分農民家庭的土地不變，有的認為是不調整承包地面積、只調整地塊。

A村，村集體機動地比較多，將集體機動地分配給新增人口，采取的是“減人不減地、增人增地”的做法。這個村很特殊，全鎮(zhèn)只有試點的村民小組有機動地，當地大部分村莊都沒有機動地。該村民小組有機動地120畝，試點時給無地和少地人口分了60畝，剩余的機動地計劃以后分配給新增人口。這部分土地是河道地，不是承包地，無法確權給農戶。分到土地的農民只能耕種，無法獲得承包經營權證。

B村，采取“動賬不動地”方式，重新分配土地租金。試點村民小組一直都有土地打亂重分的傳統(tǒng)，在2005年和2014年都重新分配了一次土地。這次作為土地二輪延包試點又重新分配了一次土地。由于農民的土地都已經流轉出去了，這次采取的是“動賬不動地”的做法，只是在賬面上調整了土地面積，重新分配了土地租金。農民約定，這次土地重新分配后未來30年不再分配土地，村民小組集體留下來20畝機動地，給未來30年的新增人口調整土地。

C村，采取“動賬不動地”方式，重新分配土地租金。該村民小組也是每5-10年重新調整一次土地，有“動賬不動地”的傳統(tǒng)。此次土地二輪延包試點，也是采取“動賬不動地”的辦法進行調整。

D村，采取區(qū)間值方式進行調整，實現(xiàn)土地面積相對平均。該村沒有機動地。其主要做法是確定一個區(qū)間值，將超過區(qū)間值最高值農戶的土地調整給低于區(qū)間值最低值的農戶。按照區(qū)間值調整土地有兩個好處，一是有一個浮動空間，當地塊面積與調出面積存在差異時，農民可以不調出土地，以避免切割地塊、防止土地細碎化。如果農民要拿出的土地特別少，地塊就很小，拿出來的土地也沒有人要。二是控制了調整范圍，主要是將面積較多農民的土地分配給無地和少地人口，大部分農民原有的承包地保持穩(wěn)定。

二、第二批試點，基層干部沒有動力，農民反感

農業(yè)農村部從2023年開始開展土地二輪延包第二批試點。我們調研了中西部地區(qū)的3個試點村，其中E村是國家級試點村，F(xiàn)村和G村是省級試點村。省級試點村也是按照國家級試點村來做，與國家級試點村沒有區(qū)別。

第二批試點有兩點不同。第一，試點范圍從村民小組變成行政村，第二，試點的政策空間不同，農業(yè)農村部嚴格規(guī)定了土地二輪延包試點方案，側重探索土地延包步驟和程序。農業(yè)農村部明確規(guī)定第二批試點要堅持“大穩(wěn)定、小調整”以及“增人不增地、減人不減地”政策。

針對第一批試點多樣化的土地小調整做法，農業(yè)農村部對土地小調整進行了嚴格限定。一是嚴令禁止給新增人口分配土地，要求按照二輪承包時的人口調整土地。二是嚴格限定土地小調整的幅度。有的試點村提出的要求是以戶為單位計算，土地調整比例不能超過5%。

在第二批試點村中，基層喪失探索空間。F村和G村主要試點內容是探索土地延包的一般程序。G村和E村還加載了網簽制度試點內容，探索農民在線認領地塊和簽訂承包合同。E村試點時最初采取土地調整方式，但是試點方案被否定，只能推倒重來。

E村2008年和2021年分別開展高標準農田建設，全村都實現(xiàn)了土地平整。該村結合高標準農田建設開展“小田并大田”改革，將小地塊合并為大地塊，將分散的地塊調整到一個位置，實現(xiàn)了集中連片耕種。全村因建設機耕道、“U型渠”被占200多畝耕地，各組被占情況不一，被占土地按照原承包地面積按比例平攤到各戶。